Решения и определения судов

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2004 по делу N 09АП-5604/04-АК Вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа о прекращении нарушений антимонопольного законодательства является правильным, поскольку из заявления не усматривается, какие именно права и охраняемые законом интересы заявителя нарушены в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по проверке законности и обоснованности решений

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

от 23 декабря 2004 г. Дело N 09АП-5604/04-АК“

(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2004 г., полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2004 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Л., судей - Б.В.Г. и Ц., при ведении протокола судебного заседания секретарем Р., при участии: от заявителя - К. по дов. N 4-14-16617/4 от 18.10.04, уд. N 10129, Г. по дов. N 4-14-8045/4 от 27.04.04, уд. N 10122, от ответчика - М. по дов. N ИА/632 от 14.05.04, уд. N 0506, Б.-Н.И.В. по дов. N ИА/1612 от
11.06.04, уд. N 1016, Д.О.В. по дов. N ИА/10204 от 16.12.04, уд. N 002040, от 3-их лиц: от 1-го - Д.Е.Е. по дов. N 35 от 13.09.04, 2-го - не явился, надлежащим образом извещен, рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы правительства г. Москвы и ОАО “Московская нефтяная компания“ на решение Арбитражного суда г. Москвы от 15 октября 2004 г. по делу N А40-41346/04-96-306 судьи Б.И.А. по заявлению правительства г. Москвы о признании незаконным решения и предписания Федеральной антимонопольной службы от 08.07.04 N 1 07/59-04, третьи лица - ОАО “Московская нефтяная компания“, ОАО “ФПК “Кедр-М“,

УСТАНОВИЛ:

правительство г. Москвы обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконными решения и предписания Федеральной антимонопольной службы от 08.07.04 N 107/59-04.

Решением от 15.10.04 арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленных требований, мотивировав свои выводы тем, что решение и предписание Федеральной антимонопольной службы вынесены уполномоченным органом при соблюдении установленного порядка. Выводы антимонопольной службы о том, что в действиях заявителя имеется состав нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного ст. 7 ФЗ “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“, являются обоснованными.

Правительство г. Москвы и ОАО “МНК“ не согласились с принятым решением суда и подали апелляционные жалобы, в которых просят указанное решение отменить, заявленные требования удовлетворить. В жалобах заявитель и третье лицо сослались на то, что выводы антимонопольной службы о нарушении правительством г. Москвы требований антимонопольного законодательства необоснованны, поскольку службой не было учтено право города Москвы вносить в уставный капитал обществ, акционером которых он является, права землепользования без проведения конкурсов. Правительство г. Москвы не является лицом, совершившим такое правонарушение.

В
отзывах на апелляционные жалобы ответчик и ОАО “ФПК “Кедр-М“ возражали против доводов апелляционной жалобы, поддержали принятое решение, просили оставить его без изменения.

В судебном заседании представители правительства г. Москвы и ОАО “МНК“ выступили с солидарной позицией, поддержали доводы, изложенные в апелляционных жалобах, просили решение суда отменить, требования правительства г. Москвы удовлетворить.

Представители ответчика и ОАО “ФПК “Кедр-М“ в заседании также выступили с солидарной позицией, возражали против доводов апелляционных жалоб по мотивам, изложенным в отзывах, поддержали принятое судом первой инстанции решение, просили оставить его без изменения.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ. Апелляционная инстанция, выслушав объяснения сторон и третьего лица, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела, оспариваемым решением от 08.07.04 правительство Москвы признано нарушившим п. 1 ст. 7 Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“ вследствие совершения действий по необоснованному предоставлению ОАО “МНК“ льгот, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке розничной реализации автомобильного топлива (в частности, при выделении земельных участков под строительство и дальнейшую эксплуатацию АЗС в г. Москве), создающих необоснованное препятствие осуществлению деятельности других хозяйствующих субъектов в данной сфере.

Во исполнение указанного решения ответчик выдал заявителю оспариваемое предписание от 08.07.04 N 1 07/59-04 о прекращении нарушения п. 1 ст. 7 названного Закона.

Поводом для принятия оспариваемого решения явились обращения хозяйствующих субъектов, прокуратуры г. Москвы по вопросу подбора и оформления земельных участков для строительства АЗС (л. д. 47 - 62).

Оспариваемое решение принималось
в соответствии с установленным порядком Комиссией ФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, созданной ответчиком по приказу от 31.05.04 N 28 в соответствии с требованиями п. 2.1, п. 2.3 Правил рассмотрения дел, утвержденных Приказом МАП России от 25.07.96 N 91.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что 26.03.04 мэр Москвы провел совещание с участием представителей ОАО “МНК“ по вопросу предоставления последнему земельных участков под строительство АЗС, на котором также отмечены неудовлетворительная работа городских служб по подбору и согласованию земельных участков, недостаточно эффективная деятельность по активизации этого процесса ОАО “МНК“, зафиксировано поручение о том, чтобы в течение двух недель доложить мэру Москвы о причинах необоснованно затянутого рассмотрения, согласования и подготовки исходно-разрешительной документации (ИРД) под размещение АЗС и обеспечить в течение месяца выдачу ОАО “МНК“ ИРД на 17 земельных участков, находящихся на рассмотрении в ГУП НИИ и ПИ Генплана. Данное совещание оформлено протоколом от 26.03.04 N 35 (л. д. 20 - 23), который подписан мэром Москвы.

Во исполнение п. 7.1 этого протокола первым заместителем мэра Москвы А. было проведено совещание по вопросу подбора и оформления земельных участков для строительства АЗС с участием подведомственных правительству Москвы департаментов, представителей ОАО “МНК“, которое оформлено протоколом от 08.04.04, утвержденным указанным должностным лицом (л. д. 24, 25).

Названный протокол содержит указание руководителям префектур административных округов, Москомархитектуре, Департаменту земельных ресурсов города Москвы приостановить оформление и согласование материалов на размещение автозаправочных комплексов всем инвесторам, кроме ОАО “МНК“ (п. 1); префектуре ЮВАО г. Москвы - отменить ранее принятое решение комиссии по земельным отношениям и градостроительству префектуры ЮВАО от 27.08.01 о возможности
использования территории под строительство многотопливной АЗС с комплексом сервисных услуг ОАО “ФПК “Кедр-М“ по адресу: Марьинский парк, пр. пр. 934, и принять решение о внесении изменений в оформленную ИРД в части размещения АЗС ОАО “МНК“ (п. 3); Москомархитектуре, префектурам административных округов - совместно с ОАО “МНК“ ускорить проработку вопроса по оформлению земельных участков для строительства АЗС, согласованных префектурами и ОАО “МНК“ (п. 4).

Во исполнение указанного поручения Департамент природопользования и охраны окружающей среды правительства Москвы при повторном рассмотрении материалов ИРД по адресу: Марьинский парк, пр. пр. 934, отклонил от согласования материалы ИРД ОАО “ФПК “Кедр-М“, что подтверждается заключением от 20.04.04 N 5-32-375/4 (л. д. 67, 68).

24.05.04 состоялось заседание комиссии по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию ЮВАО г. Москвы, на котором признано утратившим силу принятое ранее решение этой комиссии о предоставлении земельного участка по адресу: Марьинский парк, пр. пр. 934, ОАО “ФПК “Кедр-М“, что подтверждается письмом ТОРЗ ЮВАО от 15.06.04 N 33-2ТЧ-3764/4-(0)-1.

Суд первой инстанции обоснованно согласился с выводом ответчика о том, что результатом совокупных действий заявителя явилось фактическое запрещение оформления выделенных земельных участков иным участникам топливного рынка за исключением ОАО “МНК“.

Ответчик правомерно пришел к выводу о необоснованном препятствовании правительства Москвы осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке розничной реализации автомобильного топлива и необоснованном предоставлении льгот отдельному хозяйствующему субъекту (ОАО “МНК“), ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим участникам названного рынка, что является нарушением п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции.

ОАО “МНК“ создано распоряжением мэра Москвы от 22.02.99 N 134-РМ (л. д. 28), согласно которому доля г. Москвы в лице Департамента
имущества г. Москвы (далее - ДИгМ) в уставном капитале данного общества составила 25% (п. 1). При этом Москомзему и ГлавАПУ Москомархитектуры поручено провести отбор 200 земельных участков под строительство стационарных автозаправочных станций с оформлением градостроительного заключения и дальнейшим внесением прав аренды земельных участков в уставный капитал ОАО “МНК“.

Правительство Москвы является органом исполнительной власти субъекта РФ - города Москвы, а с другой стороны, в лице ДИгМ - одним из учредителей ОАО “МНК“, т.е. является субъектом гражданского права. В соответствии со ст. 124 ГК РФ заявитель выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.

В соответствии с распоряжением мэра Москвы от 22.02.99 N 134-РМ земельные участки для строительства АЗС оформляются и арендуются непосредственно ОАО “МНК“, а не ДИгМ, в лице которого правительство Москвы является учредителем данного общества. Следовательно, у ДИгМ нет права аренды, которое он мог бы внести в уставный капитал общества.

Таким образом, ДИгМ как государственный орган может сдать в аренду земельные участки, совершая при этом действия в пределах, установленных законодательством, т.е. на конкурсной основе.

Отношения по передаче земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, носят публично-правовой характер, поскольку арендодателем выступает публичный собственник, а поэтому право такого собственника по передаче имущества в аренду ограничено дополнительными условиями: торги, конкурс, аукцион, при проведении которых публичный интерес заключается в получении максимальной цены от реализации таких прав.

Правительство Москвы при передаче земельных участков ОАО “МНК“ использовало свои полномочия не как учредитель, а как орган исполнительной власти, предоставив данному обществу земельные участки под строительство АЗС на бесконкурсной основе.

Вместе с тем круг действий, которые
может совершить собственник по реализации принадлежащих ему прав, ограничен рамками, устанавливаемыми законом или иным правовым актом.

В соответствии с п. 2 ст. 607 ГК РФ законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков. Специальные нормы об аренде земельных участков содержатся в ЗК РФ, которые в соответствии со ст. 2 ЗК РФ получают развитие в других федеральных законах, в том числе в законах субъектов федерации, а также подзаконных актах.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду статья 447 Гражданского кодекса РФ, а не Земельного кодекса РФ.

Так, в соответствии со ст. 4 Закона г. Москвы от 16.07.97 N 34 “Об основах платного землепользования в городе Москве“ договор аренды вновь предоставляемого для коммерческих целей земельного участка заключается в соответствии со ст. 447 ЗК РФ на торгах, проводимых в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ и г. Москвы. В городе Москве такой порядок установлен Законом г. Москвы от 14.05.03 N 27 “О землепользовании и застройке в городе Москве“, в котором определено, что продажа земельных участков, находящихся в собственности г. Москвы, или права на заключение договоров аренды осуществляется на торгах (конкурсах, аукционе), за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и указанным Законом (ст. 7). Исчерпывающий перечень случаев заключения договоров аренды без проведения торгов (конкурсов, аукционов) указан в п. 4 ст. 14 названного Закона, в который не входит внесение прав землепользования в уставный капитал акционерных обществ государственными органами субъектов РФ.

Постановление правительства Москвы от 25.02.03 N 107-ПП “Об утверждении Положения о проведении конкурсов по подбору инвесторов для реализации инвестиционных градостроительных проектов по строительству автозаправочных станций и
многотопливных комплексов“ также устанавливает выделение земельных участков под новое строительство АЗС, АГЗС, АЗК на конкурсной основе (п. 3).

Ссылки правительства Москвы на то, что данные отношения регулируются ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества“, постановлениями правительства Москвы от 05.08.03 N 644-ПП “Об утверждении Временного положения о порядке (процедуре) представления и рассмотрения заявок на участие города Москвы в хозяйственных обществах“ и от 19.09.00 N 743 “О порядке внесения прав землепользования в качестве вклада города в уставный капитал акционерных обществ“, которыми не предусмотрено проведение конкурсов в таких случаях, несостоятельны.

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 21.12.01 N 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества“ данный Закон распространяется на отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом и не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении, в том числе земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественных комплексов.

Право землепользования, в данном случае в виде аренды, не может быть объектом приватизации, поскольку оно всегда в рамках действующего законодательства может быть возвращено собственнику, в данном случае субъекту РФ, чего не предусматривает осуществленная с соблюдением требований закона приватизация.

Кроме того, из распоряжения мэра Москвы от 22.02.99 N 134-РМ следует, что ОАО “МНК“ создано не в порядке приватизации государственного предприятия. Это значит, что в данном случае речь идет не о внесении государственного имущества в уставный капитал общества при создании, а об увеличении уставного капитала существующего общества. В соответствии со ст. 40 названного Федерального закона увеличение уставного капитала указанного общества путем дополнительного выпуска
акций осуществляется с сохранением доли государства или муниципального образования и обеспечивается внесением в уставный капитал этого общества государственного или муниципального имущества либо средств соответствующего бюджета для оплаты дополнительно выпускаемых акций. Именно на указанную норму закона имеется ссылка в п. 1.2 Временного положения о порядке (процедуре) предоставления и рассмотрения заявок на участие города Москвы в хозяйственных обществах, утвержденного постановлением правительства Москвы от 05.08.03 N 644-ПП.

Таким образом, законодательство о приватизации в данном случае неприменимо.

В соответствии с п. 5 ст. 22 ЗК РФ арендатор, а не собственник вправе внести арендные права земельного участка в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества в пределах срока договора аренды земельного участка.

Порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, определен ст. 28 ЗК РФ, под положения которой данный случай не подпадает.

Также несостоятельна ссылка заявителя на постановление правительства Москвы от 19.09.00 N 743, поскольку передача земельных участков происходила не во время создания открытого акционерного общества, а значительно позже.

Кроме того, рассматриваемые случаи передачи права аренды не подпадают под действие п. 4 ст. 14 Закона г. Москвы от 14.05.03 N 27 “О землепользовании и застройке в городе Москве“, имеющего большую юридическую силу, чем постановления правительства Москвы.

Таким образом, нормативные акты, на которые ссылается заявитель, не подтверждают законность передачи Департаментом имущества г. Москвы права аренды ОАО “МНК“ на особых условиях, т.е. без проведения конкурса. Тем более что сам ДИгМ не является арендатором этих земельных участков. Следовательно, ОАО “МНК“ должно приобретать право аренды на общих условиях, т.е. в результате проведения торгов (конкурса, аукциона).

Более того, из заявления не
усматривается, какие именно права и охраняемые законом интересы заявителя нарушены в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Пределы осуществления гражданских прав установлены ст. 10 ГК РФ, в соответствии с которой не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции. В соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона.

При указанных обстоятельствах отсутствуют основания для признания незаконным решения Комиссии ФАС России от 08.07.04.

Утверждение заявителя о незаконности оспариваемого предписания от 08.07.04 N 107/59-04 в связи с тем, что изъятие земельных участков допускается только в судебном порядке, несостоятельно, поскольку ответчик не изымает земельные участки, а требует от заявителя прекращения действий по передаче земельных участков ОАО “МНК“ на бесконкурсной основе.

Несостоятельно утверждение заявителя о том, что п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции не распространяется на действия должностных лиц, поскольку органы государственной власти субъектов РФ выступают в гражданском обороте, приобретая права и обязанности посредством действий своих должностных лиц, в пределах, установленных их компетенцией, на что правомерно указывает ответчик.

Суд также соглашается с доводом ответчика о том, что в силу ст. 23 Закона г. Москвы от 26.02.97 N 5 “О правительстве города Москвы“ заместители мэра Москвы координируют работу департаментов, комитетов, главных управлений, инспекций и префектур административных округов, а также иных городских организаций, контролируют их деятельность и дают им поручения. Поэтому документы, фиксирующие действия должностных лиц, в том числе протоколы, свидетельствуют о действиях должностных лиц, нарушающих п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции.

Статьей 12 Закона о конкуренции установлены полномочия антимонопольного органа. В соответствии с п. 5 данной статьи ответчик вправе проводить проверки соблюдения антимонопольного законодательства, в том числе органами исполнительной власти субъекта РФ, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями. Следовательно, утверждение заявителя о том, что Комиссия ФАС России вышла за рамки своих полномочий, поскольку участие представителя антимонопольной службы в качестве наблюдателя при проведении конкурса не предусмотрено законодательством, не соответствует действительности. В данном случае, осуществляя функции государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства согласно ст. 11 Закона о конкуренции, ответчик счел необходимым назначить своего представителя в качестве наблюдателя для контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при проведении конкурса. В соответствии с п. 3 ст. 12 Закона о конкуренции ответчик вправе выдавать органам исполнительной власти обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Если заявителю непонятно данное предписание, то он не лишен возможности обратиться к ответчику за разъяснением.

При указанных обстоятельствах отсутствуют основания для признания оспариваемого предписания незаконным.

В связи с чем суд первой инстанции обоснованно в соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ отказал в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

Все имеющие значение для настоящего дела обстоятельства судом первой инстанции установлены, они подтверждены имеющимися в материалах дела доказательствами. Выводы суда соответствуют установленным обстоятельствам дела и сделаны при правильном применении норм материального права. Нарушений норм процессуального права апелляционным судом не установлено.

Таким образом, основания для отмены или изменения решения отсутствуют, что является основанием для оставления апелляционной жалобы без удовлетворения.

Правительство г. Москвы от уплаты госпошлины освобождено. Госпошлина, уплаченная ОАО “МНК“ за подачу апелляционной жалобы, подлежит отнесению на указанное общество в связи с отказом в удовлетворении жалобы.

Принимая во внимание вышеизложенное и руководствуясь ст. ст. 110, 266, 268, 269 и 271 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 15 октября 2004 г. по делу N А40-41346/04-96-306 оставить без изменения, апелляционные жалобы правительства Москвы и ОАО “Московская нефтяная компания“ - без удовлетворения.