Решения и постановления судов

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 27.02.2006, 06.03.2006 по делу N А40-64615/05-121-604 Исковые требования о признании недействительным ненормативного акта государственного органа об утверждении учредительного документа федерального государственного учреждения удовлетворены, поскольку учредительный документ утвержден без согласования с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и Министерством финансов Российской Федерации, в нем указаны функции и полномочия, не подтвержденные действующим законодательством РФ.

АРБИТРАЖНЫЙ СУД Г. МОСКВЫ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

27 февраля 2006 г. Дело N А40-64615/05-121-6046 марта 2006 г. “

(извлечение)

Резолютивная часть объявлена 27 февраля 2006 года.

Полный текст решения изготовлен 6 марта 2006 года.

Арбитражный суд в составе председательствующего судьи Д., при ведении протокола судебного заседания судьей Д., с участием: от заявителя - С.К.В., дов. от 01.12.05, С.В.А., дов. от 24.11.05, Ш.А.С., дов. от 24.11.05, от 1-го ответчика - П., начальник ФГУ, Ш.Е.В., дов. от 26.02.06, Н., дов. N 1-19-1-13/892 от 26.12.05, от 2-го ответчика - Ш.А.В., дов. N 02-73/2143 от 31.08.05, рассмотрев дело по заявлению Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по г. Москве и Московской области к ФГУ “Московское бассейновое управление по сохранению, воспроизводству водных биологических ресурсов и организации рыболовства“, Федеральному агентству по рыболовству о признании недействительными приказа от 17.06.05 N 211 об утверждении Устава ФГУ в части,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по г. Москве и Московской области с учетом изменения предмета спора, принятого судом в порядке ст. 49 АПК РФ, заявило о признании недействительным Приказа Федерального агентства по рыболовству от 17.06.05 N 211 об утверждении Устава Федерального государственного учреждения “Московское бассейновое управление по сохранению, воспроизводству водных биологических ресурсов и организации рыболовства“ в части пунктов 4.2.16, 4.2.18, 4.2.19, 4.2.22, 4.2.23, 4.2.24, пп. 1 п. 6.10, п. 7.3.13 Устава.

Заявитель мотивирует свое требование тем, что оспариваемым Приказом Федерального агентства по рыболовству утвержден Устав ФГУ “Мосрыбвод“, ряд функций которого не входят в компетенцию Федерального агентства по рыболовству, пункты 4.2.16, 4.2.18, 4.2.19, 4.2.22, 4.2.23, 4.2.24, пп. 1 п. 6.10, п. 7.3.13 Устава 1-го ответчика противоречат Постановлению Правительства РФ от 17.06.04 N 295 “Об утверждении положения о Федеральном агентстве по рыболовству“, Постановлениям Правительства РФ от 10.02.04 N 71, от 20.05.05 N 317, поскольку указанные в них функции и права либо не подтверждены никакими нормативными правовыми документами, либо относятся к компетенции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.06.05 N 317. Заявитель считает, что названные пункты Устава ФГУ противоречат действующему законодательству, вторгаясь в сферу деятельности заявителя, что препятствует реализации им своей компетенции и вводит в заблуждение заказчиков и их контрагентов.



1-й ответчик представил документы, отклонил требование заявителя по мотивам, изложенным в письменном отзыве, считает, что заявителем не соблюдены процессуальные нормы АПК РФ, пропущен специальный срок на обращение в суд; указал, что заявитель неправильно применяет и толкует нормы материального права. 1-й ответчик считает, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору временно осуществляет оформление, выдачу, регистрацию разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов до внесения в нормативные правовые акты Правительства РФ изменений, предусматривающих перераспределение данной функции между федеральными органами исполнительной власти; применению подлежит непосредственно Закон N 166-ФЗ “О рыболовстве и сохранении водных ресурсов“; функции, указанные в п. п. 4.2.16, 4.2.18, 4.2.19, ч. 1 п. 6.10, п. 7.3.13 Устава ФГУ “Мосрыбвод“, по своему смыслу не являются распорядительными, надзорными или запретительными, направлены на обеспечение выполнения предусмотренной Законом N 166-ФЗ обязанности федерального органа в области рыболовства, не нарушают компетенцию других органов исполнительной власти, включая заявителя; пункты 4.2.22, 4.2.23, 4.2.24 Устава в части определения ущерба водным ресурсам основаны на нормах ст. ст. 301 - 305 ГК РФ, ст. ст. 10 - 14 Закона N 166-ФЗ, вытекают из функций Федерального агентства по рыболовству как органа управления федеральной собственностью, функции государственного учреждения как представителя собственника на месте размещения водных биоресурсов соответствуют требованиям ст. 42 Закона N 166-ФЗ в части проведения государственного мониторинга этих ресурсов.

2-й ответчик представил документы по делу, в том числе оспариваемый Приказ, отклонил требование заявителя по мотивам, изложенным в отзыве, ссылается на Постановления Правительства от 17.06.04 N 295, от 30.06.04 N 327, указал, что федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, после вступления в силу ФЗ от 20.12.04 N 166-ФЗ “О рыболовстве и сохранении биологических ресурсов“ была построена система отношений в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.05.05 N 317 основные функции федеральных органов исполнительной власти, прямо предусмотренные ФЗ N 166, распределены между Минсельхозом России, Росрыболовством и Россельхознадзором, вместе с тем, отдельные полномочия названных федеральных органов исполнительной власти, помимо указания их в ФЗ N 166, положениях, вытекают из основных задач и функций, для выполнения которых созданы эти органы. 2-й ответчик считает, что права заявителя не нарушены.

Судом проверено соблюдение заявителем срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ, и установлено, что процессуальный срок не нарушен, поскольку Приказ Федерального агентства по рыболовству от 17.06.05 N 211 опубликован не был, заявитель ознакомился с Уставом ФГУ “Мосрыбвод“ в первой декаде октября 2005 г., ответчики данное обстоятельство не опровергли.

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд считает требование заявителя обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Приказом Федерального Агентства по рыболовству от 17.06.05 N 211 утвержден Устав ФГУ “Московское бассейновое управление по сохранению, воспроизводству водных биологических ресурсов и организации рыболовства“ (далее - ФГУ “Мосрыбвод“).

Пунктом 1 Постановления Правительства РФ от 10.02.04 N 71 “О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений“ установлено, что решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 данного Постановления установлено, что устав федерального государственного учреждения утверждается федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством имущественных отношений РФ и Министерством финансов РФ.

Однако, суду не представлено доказательств согласования Устава ФГУ “Мосрыбвод“ с Минимуществом РФ (его правопреемником) и Министерством финансов РФ.

Пунктом 4.2.16 Устава ФГУ определено, что “ФГУ “Мосрыбвод“ рассматривает в установленном порядке данные о сточных, дренажных водах и отходах с очистительных сооружений, устройств и других источников, нормативы предельно допустимых сбросов в водных объектах рыбохозяйственного значения, находящихся в зоне деятельности Учреждения и представляет по ним соответствующие заключения“.

В подтверждение правомерности включения данного полномочия в Устав ФГУ “Мосрыбвод“ Федеральное агентство по рыболовству ссылается на пп. “м“ п. 2 Постановления Правительства РФ от 20.05.05 N 317, ст. 15 ФЗ “О животном мире“, ст. 94 Водного кодекса РФ, ст. 47 ФЗ “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“.



Между тем, пунктом 1 ст. 47 ФЗ N 166-ФЗ “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“ установлено, что нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, разрабатываются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

Пп. “а“ п. 5 Указа Президента РФ от 09.03.04 N 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти“ установлено, что федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11.06.04 N 295, данное Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Полномочия Федерального агентства по рыболовству изложены в разделе II указанного Положения. В п. 7 Положения указано, что Федеральное агентство по рыболовству не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или Постановлениями Правительства РФ. В настоящее время отсутствуют Указы Президента РФ или Постановления Правительства РФ, предоставляющие Федеральному агентству по рыболовству осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору.

Пунктом 4.2.18 Устава ФГУ “Мосрыбвод“ установлено, что ФГУ “Мосрыбвод“ выдает заключения по объектам государственной экологической экспертизы в случае их рассмотрения“.

Однако, в соответствии с п. 5.4.8 Постановления Правительства от 17.06.04 N 295 Федеральное агентство по рыболовству вправе вносить предложения об общих и допустимых уловах водных биологических ресурсов при проведении государственной экологической экспертизы, при этом Положение не предусматривает полномочий по выдаче заключений.

В соответствии с п. 4.2.19 Устава ФГУ “Мосрыбвод“ выдает заключения на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биоресурсов и среду их обитания. Согласно пп. 1 п. 6.10 Устава ФГУ может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, а именно: осуществляет выдачу заключений на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов, оказывающих влияние на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания для коммерческих организаций и граждан, а согласно п. 7.3.13 Устава руководитель ФГУ “Мосрыбвод“ вправе подписывать такие заключения.

Правительство РФ в Постановлении от 20.05.05 N 317 “О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов“ установило, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет государственный контроль в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, согласует размещение, проектирование, строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биоресурсов.

Ссылка 2-го ответчика на ст. 50 ФЗ N 166-ФЗ “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“ несостоятельна, поскольку в данной статье Закона указано, что порядок согласования документации при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, а также при внедрении новых технологических процессов, определяется Правительством РФ.

В соответствии с пунктами 4.2.22, 4.2.23, 4.2.24 Устава ФГУ “Мосрыбвод“ совместно с рыбохозяйственными научно-исследовательскими организациями определяет размер ущерба, нанесенного водным биоресурсам всеми видами хозяйственной и иной деятельности, участвует в определении условий строительства, эксплуатации хозяйственных объектов и производства работ в водных объектах рыбохозяйственного значения, согласует меры по предупреждению, снижению, компенсации ущерба нанесенного водным биоресурсам, организует и осуществляет мероприятия, проводимые в порядке компенсации ущерба, нанесенного водным биоресурсам и среде их обитания в зоне деятельности Учреждения, ведет их учет.

В обоснование правомерности включения данных пунктов в Устав ФГУ “Мосрыбвод“ 2-й ответчик ссылается на ст. ст. 50, 52 ФЗ “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“, Постановление Правительства РФ от 20.05.05 N 317.

Однако, в соответствии с подпунктами “в“, “м“ п. 2 Постановления Правительства РФ от 20.05.05 N 317 Федеральное агентство по рыболовству определяет категории водных объектов рыбохозяйственного значения и особенности их использования и осуществляет государственный мониторинг водных биоресурсов.

Статьи 50, 53 ФЗ N 166-ФЗ также не предоставляют Федеральному агентству по рыболовству полномочий по определению ущерба; согласно ст. 53 ФЗ N 166 возмещение ущерба, причиненного водным ресурсам, осуществляется в добровольном порядке или на основании решения суда в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера причиненного водным биоресурсам вреда, а при отсутствии их исходя из затрат на восстановление водных биоресурсов.

Довод Федерального агентства по рыболовству о том, что отдельные полномочия федеральных органов исполнительной власти помимо указания их в Положениях о них, вытекают из основных задач и функций, для выполнения которых они созданы, не может быть признан обоснованным, поскольку согласно п. 2 ст. 7 ФЗ N 166-ФЗ от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях в области рыболовства и сохранении водных биоресурсов участвуют соответственно органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции, установленной нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

Суд приходит к выводу о том, что в нарушение Постановления Правительства РФ от 10.02.04 N 71 оспариваемым Приказом от 17.06.05 N 211 утвержден Устав ФГУ “Мосрыбвод“, не согласованный с Минимуществом РФ (в настоящее время Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и Министерством финансов РФ; в нарушение Постановления Правительства РФ от 20.05.05 N 317 в пунктах 4.2.16, 4.2.18, 4.2.19, 4.2.22, 4.2.23, 4.2.24, пп. 1 п. 6.10, п. 7.3.13 Устава ФГУ “Мосрыбвод“ указаны функции и права либо не подтвержденные никакими нормативными правовыми документами, либо не относящиеся к компетенции Федерального агентства по рыболовству.

Суд считает, что оспариваемый Приказ от 17.06.05 N 211 об утверждении Устава ФГУ “Мосрыбвод“ в указанных пунктах нарушает права и законные интересы заявителя, который является территориальным органом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, и который в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.05.05 N 317 осуществляет контрольные и надзорные функции в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, оформление, выдачу и регистрацию разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов, согласование размещения, проектирования, строительства, реконструкции и ввода в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов и др., что закреплено в Положении об Управлении, утвержденном Приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от марта 2005 г. N 60.

В письме Министерства сельского хозяйства РФ от 10.06.05 N АГ-23/1762 Росрыболовству указано обеспечить прекращение исполнения бассейновыми управлениями указанных функций, предоставленных территориальным управлениям Россельхознадзора.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации Министру сельского хозяйства РФ выдано Представление от 28.12.05 N 7/4-3929к-2005, в котором указано, что возложенные Постановлением Правительства РФ от 20.05.05 N 317 на Россельхознадзор функции осуществляют федеральные государственные учреждения, подведомственные Росрыболовству, которые допускают нарушения законодательства, в том числе при выдаче разрешений на право добычи водных биоресурсов; в Представлении указано принять меры к устранению нарушений законодательства, улучшению координации деятельности между Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральным агентством по рыболовству.

При указанных обстоятельствах суд считает требование заявителя подлежащим удовлетворению и признает недействительным Приказ Федерального агентства по рыболовству от 17.06.05 N 211 об утверждении Устава Федерального государственного учреждения “Московское бассейновое управление по сохранению, воспроизводству водных биологических ресурсов и организации рыболовства“ в части пунктов 4.2.16, 4.2.18, 4.2.19, 4.2.22, 4.2.23, 4.2.24, пп. 1 п. 6.10, п. 7.3.13 Устава, как не соответствующий Постановлениям Правительства РФ от 10.02.04 N 71, от 20.05.05 N 317, а также нарушающий права и законные интересы заявителя.

На основании ст. 13 ГК РФ, руководствуясь ст. ст. 65, 68, 71, 167 - 170, 176, 200, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

признать недействительным, не соответствующим Постановлению Правительства РФ от 10.02.04 N 71, Постановлению Правительства РФ от 20.05.05 N 317, Приказ Федерального агентства по рыболовству от 17.06.05 N 211 об утверждении Устава Федерального государственного учреждения “Московское бассейновое управление по сохранению, воспроизводству водных биологических ресурсов и организации рыболовства“ в части пунктов 4.2.16, 4.2.18, 4.2.19, 4.2.22, 4.2.23, 4.2.24, пп. 1 п. 6.10, п. 7.3.13 Устава.

Решение может быть обжаловано в течение месяца в Девятом арбитражном апелляционном суде.