Решения и определения судов

Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17.11.2006 по делу N А44-998/2006-13 Суд признал недействующим утвержденное решением городской Думы Положение об организации похоронного дела и о содержании кладбищ на территории города в части установления обязанности хозяйствующих субъектов, выполняющих работы, связанные с установкой надмогильных сооружений, возмещать специализированной службе по вопросам похоронного дела расходы по содержанию кладбищ, поскольку финансовое обеспечение похоронного дела и указанных расходов осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 ноября 2006 г. по делу N А44-998/2006-13

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Зубаревой Н.А., судей Кочеровой Л.И., Михайловской Е.А., при участии от Думы Великого Новгорода Мироновой Н.А. (доверенность от 09.10.06 N 352), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Ивановой В.В. (доверенность от 16.10.06), от закрытого акционерного общества “Военно-мемориальная компания“ Меренова С.М. (доверенность от 07.07.06 N 2242), рассмотрев 15.11.06 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Думы Великого Новгорода на решение Арбитражного суда Новгородской области от 10.07.06 по делу N А44-998/2006-13 (судьи Бочарова Н.В., Куропова Л.А., Деменцова И.Н.),

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Новгородской
области (далее - УФАС) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании недействующими абзацев 3 - 8 пункта 2, пунктов 11.3, 14.16, 15.1 и 16.6 Положения об организации похоронного дела и содержании кладбищ на территории Великого Новгорода, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 22.09.05 N 177 (далее - дума).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено закрытое акционерное общество “Военно-мемориальная компания“ (далее - общество).

Решением суда от 10.07.06 заявленные антимонопольным органом требования удовлетворены.

В кассационной жалобе дума просит отменить решение от 10.07.06 в связи с неправильным, по ее мнению, применением судом норм материального права. Податель жалобы считает, что лица, не обладающие статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, не могут осуществлять погребение и оказывать соответствующие услуги.

Дума также указывает на то, что стоимость работ по уборке территорий кладбищ компенсирует специализированной службе по вопросам похоронного дела ее расходы, связанные с содержанием кладбищ.

В отзывах на кассационную жалобу УФАС и общество просят оставить решение суда без изменения.

В судебном заседании представитель думы поддержал доводы кассационной жалобы, а представители УФАС и общества возражали против ее удовлетворения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, дума утвердила Положение об организации похоронного дела и содержании кладбищ на территории Великого Новгорода (далее - Положение), нормы которого частично оспорены антимонопольным органом в судебном порядке. В Положении, в частности, содержится перечень услуг по погребению, установлено, что оказание этих услуг, а также прием и оформление заказов на погребение умерших осуществляются только специализированной службой по вопросам похоронного дела, создаваемой городской администрацией (абзацы
3 - 8 пункта 2, пункты 11.3, 14.16 и 15.1).

В силу пункта 16.6 Положения (в первоначальной редакции) при доставке надмогильных сооружений, песка, щебня, гравия, бетона и т.п. граждане, включая индивидуальных предпринимателей, юридические лица возмещают специализированной службе по вопросам похоронного дела, в хозяйственном ведении которой находятся кладбища, стоимость расходов по эксплуатации и содержанию кладбищ, которая согласуется с городской администрацией.

По протесту прокурора Великого Новгорода в пункт 16.6 Положения внесены поправки, согласно которым при проведении работ, связанных с установкой, демонтажом или заменой надмогильных сооружений, подсыпкой оснований захоронений, устройством могильных холмов, цветников, в том числе с доставкой на кладбища строительных материалов, физические и юридические лица заключают договор со специализированной службой по вопросам похоронного дела после проведения указанных работ.

Оспариваемые правовые нормы признаны судом недействующими как не соответствующие положениям Федерального закона от 12.01.96 N 8-ФЗ “О погребении и похоронном деле“ (далее - Федеральный закон о погребении), пункта 1 статьи 7 Закона Российской Федерации от 22.03.91 N 948-1 “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“ (далее - Закон о конкуренции), пункта 2 статьи 1, статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Суд посчитал, что нормы Федерального закона о погребении не содержат запрета на оказание ритуальных услуг, включая услуги по погребению, иными лицами, помимо специализированной службы по вопросам похоронного дела. Нормы пункта 16.6 Положения расценены судом как ограничивающие свободу волеизъявления граждан и юридических лиц при заключении договора.

Кассационная коллегия считает, что обжалуемое решение суда подлежит частичной отмене по следующим основаниям.

Согласно статье 3 Федерального закона о погребении погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела
(останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем придания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 9 и пункт 2 статьи 25 Федерального закона о погребении).

Из приведенных нормативных положений следует, что возможность осуществления коммерческой организацией погребения умершего и оказания услуг по погребению законодатель связывает со статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, приобретаемым в порядке, предусмотренном органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.

Нормы абзацев 3 - 8 пункта 2, пунктов 11.3, 14.16 и 15.1 Положения полностью согласуются с правилами статей 9 и 25 Федерального закона о погребении, не ограничивают конкуренцию на рынке услуг по погребению, не ущемляют интересов хозяйствующих субъектов, обладающих статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела. При этом Федеральный закон о погребении и
соответствующие нормы Положения не препятствуют хозяйствующим субъектам осуществлению деятельности по погребению, а только закрепляют условия ее осуществления.

Более того, оспариваемые правовые нормы почти целиком тождественны соответствующим положениям Федерального закона о погребении, не расширяют и не сужают их буквальный смысл, а лишь конкретизируют отдельные детали, в связи с чем у суда отсутствовали правовые основания для признания их недействующими.

Вместе с тем вывод суда о незаконности пункта 16.6 Положения является правильным.

Помимо услуг по погребению, населению оказываются и другие ритуальные услуги (выполняются работы), в частности установка, демонтаж, замена надмогильных сооружений, подсыпка оснований захоронений, устройство могильных холмов, цветников. Названные работы могут выполняться в том числе субъектами, не относящимися к специализированным службам по вопросам похоронного дела, например обществом.

Согласно пункту 1 статьи 18 и статье 26 Федерального закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

В нарушение приведенных правовых норм пунктом 16.6 Положения установлена обязанность хозяйствующих субъектов, выполняющих работы, связанные с установкой надмогильных сооружений, возмещать специализированной службе по вопросам похоронного дела расходы по эксплуатации и содержанию кладбищ. Такая плата, по сути, является безвозмездным отчуждением части собственности на нужды муниципального образования, то есть налогом. При этом хозяйствующие субъекты, являясь плательщиками обязательных платежей в местный бюджет, участвуют таким образом в финансировании муниципальных расходов, в том числе на содержание общественных кладбищ.

В силу пунктов 4, 5 статьи 3 и пункта 6 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации не допускается устанавливать налоги и сборы, прямо или косвенно ограничивающие или создающие препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций. Ни
на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными названным Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом. Не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные этим Кодексом.

При этом поправки, с помощью которых представительный орган местного самоуправления попытался придать платежам в пользу специализированной службы по вопросам похоронного дела гражданско-правовую, договорную форму, не меняют публично-правовой природы этой платы и, кроме того, ограничивают свободу договора (пункт 1 статьи 421 ГК РФ).

Таким образом, нормы пункта 16.6 Положения создают дискриминационные условия деятельности хозяйствующих субъектов, оказывающих ритуальные услуги, выполняющих работы на кладбищах, затрудняют осуществление этой деятельности, что может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции на соответствующем товарном рынке и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

С учетом изложенного пункт 16.6 Положения правомерно признан судом недействующим.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 10.07.06 по делу N А44-998/2006-13 отменить в части признания недействующими абзацев 3 - 8 пункта 2, пунктов 11.3, 14.16 и 15.1 Положения об организации похоронного дела и содержании кладбищ на территории Великого Новгорода, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 22.09.05 N 177.

В удовлетворении этой части требований Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области отказать.

В остальной части решение суда от 10.07.06 оставить без изменения.

Председательствующий

Н.А.ЗУБАРЕВА

Судьи

Л.И.КОЧЕРОВА

Е.А.МИХАЙЛОВСКАЯ