Решения и определения судов

Постановление ФАС Московского округа от 27.07.2006 N КА-А40/5146-05 по делу N А40-58556/04-144-73 Дело о признании недействительным ненормативного акта органа государственной власти субъекта РФ об использовании объекта историко-культурного наследия передано на новое рассмотрение, т.к. судом не определен круг лиц, в защиту прав и интересов которых заявлено требование о признании недействительным ненормативного акта, не установлен орган, полномочный распоряжаться спорным объектом.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД МОСКОВСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности и

обоснованности решений (определений, постановлений)

арбитражных судов, вступивших в законную силу

от 27 июля 2006 г. Дело N КА-А40/5146-05“

(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Московского округа в составе: председательствующего-судьи Латыповой Р.Р., судей Ворониной Е.Ю., Туболец И.В., при участии в заседании от заинтересованного лица: ДИгМ (Ч. по дов. от 9.12.2005 N Д-05/2156, М. по дов. от 18.07.2005 N 16-07/1389), ФАУФИ (П. по дов. от 10.01.2006), “Зарубежстрой“ (Г. по дов. от 28.09.05 N 783-01/607, Ш. по дов. от 8.02.06), рассмотрев 13 июля 2006 г. в судебном заседании кассационную жалобу Департамента имущества города Москвы на решение от 11 января 2005 г.
Арбитражного суда города Москвы, принятое судьей Кузьминской Н.Ю., на постановление от 06 апреля 2005 г. N 09АП-2108/05-АК Девятого арбитражного апелляционного суда, принятое судьями Катуновым В.И., Близнец В.Г., Свиридовым В.А., по делу N А40-58556/04-144-73 по заявлению заместителя прокурора г. Москвы к Департаменту имущества города Москвы о признании недействительным распоряжения от 16.10.04 N 4527-р, 3-и лица - Главное управление охраны памятников г. Москвы, ОАО “СОРТС“, ОАО “Зарубежстрой“, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом,

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора г. Москвы обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным распоряжения Департамента имущества города Москвы от 16.10.04 N 4527-р “Об использовании строений по Ворошиловскому парку, вл. 5 и 8 (Б. Филевская ул., д. 22, стр. 5 и 8)“.

Решением суда от 11 января 2005 года, оставленным без изменения постановлением арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2005 года, заявленные требования удовлетворены, оспариваемое распоряжение признано недействительным. При этом суд исходил из того, что объекты историко-культурного наследия относятся исключительно к федеральной собственности.

Удовлетворено судом кассационной инстанции ходатайство о процессуальной замене в порядке статьи 48 АПК РФ Государственного управления охраны памятников г. Москвы на его правопреемника - Комитет по культурному наследию города Москвы (далее по тексту - Москомнаследие).

Здесь и далее по тексту, видимо, допущена опечатка: распоряжение Правительства Москвы первого заместителя Премьера N 450-РЗП имеет дату 10.08.2001, а не 10.01.2001.

Не согласившись с выводами суда, Департамент имущества города Москвы настаивает на отмене судебных актов по основаниям неправильного применения норм материального права, а именно Конституции РФ, Постановления ВС РФ N 3020-1 от 27.12.1991. По мнению заявителя кассационной жалобы, указанное Постановление не подлежит применению в
части, регулирующей разграничение государственной собственности, так как противоречит пункту 1 статьи 72 Конституции РФ. До принятия Федерального закона по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по указанным вопросам собственное правовое регулирование. Судом также не применены подлежащие применению Федеральный закон “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ от 25.06.2002 N 73-ФЗ (далее по тексту - Закон N 73-ФЗ), Закон г. Москвы N 26 от 14.07.2000 “Об охране и использовании памятников истории и культуры“. В силу указанного Закона г. Москвы памятники истории и культуры, находящиеся в государственной собственности, являются собственностью г. Москвы, за исключением зданий, в которых размещены федеральные органы. Загородная усадьба Нарышкиных включена в перечень объектов историко-культурного наследия города Москвы на основании распоряжения Правительства г. Москвы N 450-РЗП от 10.01.2001.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Определение Конституционного Суда РФ N 36-О имеет дату 06.04.2006, а не 06.06.2006.

В судебном заседании представитель заявителя кассационной жалобы поддержал доводы и требования кассационной жалобы, пояснив при этом, что в настоящее время переговоры по разграничению прав на недвижимые памятники истории и культуры между Российской Федерацией и городом Москвой, проводимые по поручению Правительства РФ и в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 06.06.2006, достигли завершающей стадии.

Представитель Москомнаследия поддержал доводы и требования кассационной жалобы.

Представитель Федерального агентства по управлению федеральным имуществом возражал против ее удовлетворения, считает судебные акты законными и обоснованными.

Представитель ОАО “Зарубежстрой“, возражая против удовлетворения жалобы, пояснил, что спорные здания находятся на балансе Общества с 1974 года и переданы в собственность Общества на основании плана приватизации.

Федеральный арбитражный суд Московского округа,
изучив материалы дела, проверив в соответствии со ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения норм материального права и соблюдения норм процессуального права, находит судебные акты подлежащими отмене с передачей дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Согласно требованиям статей 133, 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения суд, прежде всего, должен определить характер спорных правоотношений и круг обстоятельств имеющих значение для дела и подлежащих доказыванию, разрешить вопрос о составе лиц, участвующих в деле, и других участников процесса, оценить доказательства и доводы, приведенные лицами, определить, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить при разрешении спора.

Указанные требования закона в полном объеме судом не выполнены.

В соответствии с ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурору предоставлено право на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обращаясь в суд с требованием о признании распоряжения Правительства Москвы недействительным, прокурор не указал, в чьих интересах заявлен иск, истец не указан.

Между тем установление указанных обстоятельств необходимо в силу диспозиций статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 52, части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предоставляющих право прокурору обратиться в суд с требованием о признании ненормативного акта недействительным при условии несоответствия его закону или иному нормативному акту и нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Суду необходимо предложить прокурору уточнить требования в части определения лица, в защиту чьих прав и интересов заявлено требование
о признании недействительным ненормативного акта. В соответствии со статьями 40, 44, 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор стороной по делу не является, а является лицом, участвующим в деле, пользуется правами и несет обязанности истца.

Определяя круг лиц, участвующих в деле, суду необходимо учесть, что согласно статьям 10, 11 Закона N 73-ФЗ Правительство Российской Федерации непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны объектов культурного наследия, уполномоченный Правительством Российской Федерации, осуществляет меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти“ является Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, тогда как уполномоченный государственный орган исполнительной власти в области государственной охраны объектов культурного наследия, к участию в деле не привлечен.

Признавая недействительным распоряжение Департамента имущества города Москвы от 16.10.04. N 4527-р “Об использовании строений по Ворошиловскому парку, вл. 5 и 8 (Б. Филевская ул., д. 22, стр. 5 и 8)“, которым принято решение о передаче указанных строений на баланс Главного управления охраны памятников города Москвы и о предоставлении недвижимого имущества ОАО “Сортс“ под создание культурно-развлекательного центра, суд первой инстанции, а впоследствии апелляционный суд, исходили их того, что распоряжаться указанными объектами вправе только Правительство Российской Федерации, поскольку спорный объект является памятником федерального значения, и субъект федерации не
вправе им распоряжаться.

Указанный вывод судебных инстанций основан на том, что в соответствии с Приложением N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность“ исключительно к федеральной собственности отнесены объекты историко-культурного наследия и художественные ценности общероссийского значения.

В соответствии с частью 1 статьи 2 ФЗ от 25.06.2002 N 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 64 Закона N 73-ФЗ памятники истории и культуры республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона. Отнесены также объекты исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством Российской Федерации по состоянию на день
вступления в силу настоящего Федерального закона, к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

Между тем судом не истребованы доказательства и отсутствуют в материалах дела сведения о принятии спорного памятника истории и культуры на государственную охрану и отнесении его к федеральной собственности. Какие-либо доказательства, бесспорно свидетельствующие о принятии спорного памятника истории и культуры на государственную охрану, отсутствуют.

В силу пункта 1 статьи 15 Закона N 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ (далее - Закон) в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Согласно пункту 1 статьи 21 Закона N 73-ФЗ на объект культурного наследия, включенный в реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия.

Согласно пункту 1 статьи 18 Закона N 73-ФЗ Федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия, осуществляют работы по выявлению и учету объектов.

Как уже было отмечено, в соответствии с Федеральным законом N 73-ФЗ перечень объектов культурного наследия федерального значения определяется Постановлением Правительства РФ (пункт 9 статьи 18 Закона).

Тем не менее указанные обстоятельства судом при разрешении спора не проверялись, судом не проверено соблюдение требований главы четвертой настоящего Закона, а именно, о том, включен ли спорный объект в соответствии с Федеральным законом в реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации, выдавались ли охранные свидетельства, заключались ли охранно-арендные
договоры, свидетельствующие о том, что указанный исторический памятник принят федеральным органом на охрану.

Между тем оценка доводам и доказательствам ДГМИ о включении загородной усадьбы Нарышкиных в перечень объектов историко-культурного наследия города Москвы на основании Закона г. Москвы N 26 “Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры“ и в соответствии с распоряжением Правительства г. Москвы N 450-РЗП от 10.01.2001 судом, в нарушение требований статей 168, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не дана. Тогда как в силу пункта 1 статьи 18 Закона N 73-ФЗ учет объектов культурного наследия регионального значения осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия, осуществляют работы по выявлению.

Судом не проверены и не дана оценка доводам ОАО “Зарубежстрой“, заявленным на стадии предварительного заседания, о том, что спорные объекты являются собственностью Общества, вошли в состав приватизированного имущества на основании утвержденного Фондом федерального имущества плана приватизации.

При наличии противоречивых доводов и доказательств, не рассмотренных и не опровергнутых судом, нельзя признать вывод суда о неправомочности Правительства г. Москвы бесспорным.

В судебном заседании участники процесса подтвердили то, что переговорный процесс по вопросу принадлежности конкретных объектов исторического и культурного наследия находится на завершающей стадии. С учетом Определения Конституционного Суда Российской Федерации и по поручению Правительства Российской Федерации подготовлены предложения для представления в Правительство Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений,
оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суду при определении органа, полномочного распоряжаться спорным объектом, необходимо учесть правовую позицию, высказанную Конституционным Судом в Определении от 06.04.2006.

Поскольку при разрешении спора судом фактические обстоятельства в полном объеме не исследованы и требуется дополнительное их исследование, а суд кассационной инстанции лишен возможности проверить законность и обоснованность выводов суда, дело подлежит направлению на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть изложенное, уточнив требования заявителя, исследовать все необходимые доказательства, устранив допущенные нарушения норм процессуального права и правильно применив подлежащие применению нормы материального права, вынести законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 174 - 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 11 января 2005 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2005 года N 09АП-2108/05-АК по делу А40-58556/04-144-73 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд г. Москвы.