Решения и определения судов

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 21.03.2006 N Ф08-395/2006 по делу N А15-1117/2004-13 Поскольку действия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению средств бюджета нарушают порядок, установленный действующим законодательством, а также права и законные интересы республики, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемые прокуратурой распоряжение правительства и заключенный на основании этого распоряжения договор недействительными.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

от 21 марта 2006 года Дело N Ф08-395/2006“

(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа при участии представителя от заявителя - прокуратуры Республики Дагестан, в отсутствие ответчиков: правительства Республики Дагестан, министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан, крестьянского (фермерского) хозяйства “Манас“ и третьего лица - министерства финансов Республики Дагестан, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационные жалобы правительства Республики Дагестан и министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.10.2005 по делу N А15-1117/2004-13, установил следующее.

Заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан к правительству Республики Дагестан
(далее - правительство), министерству сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан (далее - министерство) и КФХ “Манас“ (далее - хозяйство) со следующими требованиями:

признать недействительным распоряжение правительства от 03.09.2003 N 316-р о предоставлении хозяйству 3 млн. рублей для организации производства органических удобрений “Биогумус“;

признать недействительным (ничтожным) договор от 03.11.2003 N 79, заключенный министерством и хозяйством во исполнение распоряжения от 03.09.2003 N 316-р;

применить последствия недействительности ничтожной сделки, обязав хозяйство возвратить в республиканский бюджет 3 млн. рублей.

Решением от 28.06.2004 иск удовлетворен.

Суд исходил из того, что распоряжение от 03.09.2003 N 316-р и договор от 03.11.2003 N 79 нарушают нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона “О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд“ и постановление правительства Республики Дагестан от 05.09.2001 N 182, предусматривающие финансирование закупок товаров для государственных (республиканских) нужд на конкурсной основе. Поскольку правительство предоставило хозяйству бюджетные средства, а министерство заключило с ним договор с нарушением установленного законом порядка, требования прокуратуры являются обоснованными и подлежат удовлетворению. Суд также установил, что хозяйство не имеет необходимых производственных мощностей, оборудования и трудовых ресурсов для реализации распоряжения от 03.09.2003 N 316-р и не выполнило обязательств по договору от 03.11.2003 N 79 (т. 2, л.д. 102).

Постановлением апелляционной инстанции от 24.09.2004 решение отменено, в иске отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что полученные хозяйством на основании оспариваемого распоряжения бюджетные средства направлены на целевое использование в соответствии с Законом Республики Дагестан от 06.03.2003 “О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2003 год“. Данные средства выделены хозяйству на безвозмездной основе в пределах предоставленных правительству полномочий. Договор от 03.11.2003 N
79 не является контрактом на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд либо договором на получение инвестиционного кредита. Оспариваемый договор не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы третьих лиц. Поэтому у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявленных требований (т. 3, л.д. 17).

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.12.2004 судебные акты отменены, дело передано на новое рассмотрение.

Суд кассационной инстанции указал, что при рассмотрении спора судебные инстанции не исследовали содержание оспариваемого распоряжения, не установили, каким нормам права оно противоречит и чьи права нарушает. Суды не оценили условия договора от 03.11.2003 N 79 в соответствии с требованиями статьи 431 Гражданского кодекса Российской Федерации. При новом рассмотрении судам предложено установить, на каких условиях хозяйству предоставлялись денежные средства для производства органического удобрения (субсидии, бюджетные инвестиции); выяснить причины, по которым не проводился конкурс по размещению бюджетных средств и почему именно с хозяйством был заключен договор на производство указанного удобрения (т. 3, л.д. 63).

Определением от 15.02.2005 (т. 3, л.д. 81-82) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство финансов Республики Дагестан (далее - Минфин Республики).

Решением от 21.10.2005 распоряжение правительства от 03.09.2003 N 316-р о выделении министерству 3 млн. рублей за счет средств, предусмотренных в республиканском бюджете, для организации производства органических удобрений “Биогумус“ на базе хозяйства признано недействительным как не соответствующее требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Признан недействительным (ничтожным) договор от 03.11.2003 N 79, заключенный ответчиками во исполнение названного распоряжения. Суд обязал хозяйство возвратить министерству 3 млн. рублей, полученных
по договору для последующего перечисления их в республиканский бюджет.

Суд установил, что бюджетные средства предоставлены хозяйству в отсутствие республиканской целевой программы на 2003 год по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Не предусматривает бюджетных расходов на производство органического удобрения и республиканская адресная инвестиционная программа на 2003 год. Оценив оспариваемые документы (распоряжение и договор), суд пришел к выводу о несоответствии их статьям 71, 72 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации от 08.04.97 N 305 и постановлению Правительства Республики Дагестан от 17.08.2000 N 150 “Об утверждении Порядка предоставления и использования средств, централизуемых в республиканском бюджете Республики Дагестан от земельного налога и арендной платы за землю“. Недействительность (ничтожность) договора от 03.11.2003 N 79, заключенного ответчиками, влечет применение последствий, предусмотренных пунктом 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации (т. 4, л.д. 93).

Законность и обоснованность судебного акта в апелляционной инстанции не проверялись.

Правительство и министерство обжаловали решение от 21.10.2005 в кассационном порядке. Правительство в жалобе просит отменить оспариваемый акт, ссылаясь на нарушение при его принятии норм материального и процессуального права. Заявитель полагает, что суд неправомерно восстановил прокуратуре срок на подачу заявления о признании недействительным оспариваемого распоряжения. Прокуратура получила указанное распоряжение 04.09.2003, однако с заявлением в арбитражный суд обратилась спустя 8 месяцев (часть 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) после израсходования хозяйством большей части полученных денежных средств. По мнению ответчика, отсутствие республиканской программы мероприятий на 2003 год, выполняемых за счет средств бюджета Республики Дагестан, не препятствует распоряжению правительством бюджетными средствами, поскольку носило единичный характер и не противоречило статьям 78 и 79 (пункт 1)
Бюджетного кодекса Российской Федерации. Договор от 03.11.2003 N 79 заключен не на поставку продукции для нужд Республики Дагестан, а исключительно для контроля целевого использования денежных средств, полученных хозяйством в качестве субсидий на безвозмездной основе.

Министерство в жалобе просит отменить решение как принятое с нарушением норм материального права. Заявитель полагает, что оспариваемое распоряжение соответствует статье 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой расходы на финансирование бюджетных инвестиций могут предусматриваться в бюджете на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Договор от 03.11.2003 N 79 мог быть заключен без проведения конкурса, так как не предусматривает закупку производимых хозяйством удобрений для государственных нужд Республики Дагестан.

Прокуратура в отзыве на жалобу указала на несостоятельность ее доводов, а также законность и обоснованность принятого по делу решения.

Хозяйство и минфин Республики отзывов на жалобу не предоставили.

В судебном заседании представитель прокуратуры возражал против удовлетворения жалоб, полагая, что выводы суда первой инстанции соответствуют нормам материального и процессуального права.

Изучив материалы дела, выслушав представителя прокуратуры, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что оспариваемое решение следует оставить без изменения.

Как видно из материалов дела, в 1993 году хозяйству выделен земельный участок площадью 3,6 га на Махачкалинском участке Северо-Кавказской железной дороги для ведения крестьянского фермерского хозяйства для животноводства и выращивания злачных культур (т. 1, л.д. 41-44).

Распоряжением правительства Республики Дагестан от 03.09.2003 N 316-р решено выделить министерству за счет средств, предусмотренных в республиканском бюджете по разделу “Сельское хозяйство и рыболовство“ подразделу “Земельные ресурсы“, 3 млн. рублей для организации производства органических удобрений “Биогумус“ на базе хозяйства (т. 1, л.д. 11).

3 ноября 2003 года на основании указанного распоряжения
министерство и хозяйство заключили договор N 79, по условиям которого министерство выделяет хозяйству из республиканского бюджета 3 млн. рублей и осуществляет контроль за их целевым использованием, а хозяйство обязуется организовать производство 1800 тонн органического удобрения “Биогумус“ и обеспечить его отпуск сельскохозяйственным товаропроизводителям Республики Дагестан по цене 1673 рубля за тонну по разнарядке министерства до 01.12.2005 (т. 1, л.д. 12).

Суд установил, что распоряжение правительства исполнено; денежные средства в указанном размере хозяйство получило, однако обязательства по договору от 03.11.2003 не исполнило. Данные обстоятельства стороны не оспаривают.

Распоряжение правительства от 03.09.2003 N 316-р и договор от 03.11.2003 N 79 оспорены прокуратурой, которая полагает, что они не соответствуют требованиям действующего законодательства.

Возражая против заявленных требований, правительство и министерство ссылаются на то, что денежные средства предоставлены хозяйству в качестве субсидий и бюджетных инвестиций (статьи 78 и 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Отклоняя доводы ответчиков, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Исчерпывающий перечень форм, в которых могут осуществляться расходы бюджетов, содержится в статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Между тем субсидии физическим и юридическим лицам (статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и инвестиции (статьи 79, 80 Кодекса) являются самостоятельными формами расходования бюджетных средств, имеющими не связанное между собой правовое регулирование, содержащее существенные различия по признакам, порядку предоставления и правовым последствиям.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В силу пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий и субвенций из бюджетов субъектов Российской Федерации допускается в случаях, предусмотренных
федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, случаи передачи субсидий из собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации должны определяться региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 Порядка предоставления и использования средств, централизуемых в республиканском бюджете Республики Дагестан от земельного налога и арендной платы за землю, утвержденного постановлением правительства Республики Дагестан от 17.08.2000 N 150, установлено, что средства бюджета Республики Дагестан от земельного налога и арендной платы за землю могут использоваться для финансирования мероприятий по охране земель и повышению их плодородия на основании республиканской программы мероприятий, выполняемых за счет средств, централизуемых в республиканском бюджете Республики Дагестан от земельного налога и арендной платы за землю.

Государственный комитет Республики Дагестан по земельным ресурсам разрабатывает данную программу в соответствии с ежегодно принимаемым законом о бюджете, согласовывает ее с министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан и представляет ее на утверждение правительства Республики Дагестан (пункт 2 Порядка).

В нарушение указанных нормативных правовых актов распоряжением от 03.09.2003 N 316-р выделены денежные средства, предусмотренные в республиканском бюджете по разделу “Сельское хозяйство и рыболовство“ подразделу “Земельные ресурсы“, а не по разделу, посвященному субсидиям на указанные цели. Правительство не предоставило суду доказательств того, что в Законе Республики Дагестан от 06.03.2003 N 9 “О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2003 год“ были отражены субсидии на мероприятия по повышению плодородия земель. Подраздел “Земельные ресурсы“ названного Закона, на который ссылается в кассационной жалобе ответчик, не определяет средства, которые могут быть предоставлены в качестве субсидий.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания
соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, оспариваемое распоряжение принято в отсутствие республиканской программы мероприятий на 2003 год, выполняемых за счет средств, централизуемых в бюджете субъекта Российской Федерации от земельного налога и арендной платы за землю.

Правомерен и вывод суда о том, что действия правительства по предоставлению денежных средств хозяйству для организации производства органических удобрений не подпадают под инвестиционную форму расходования бюджетных средств.

Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующие вопросы финансирования бюджетных инвестиций (статьи 76, 77, 79 и 80 Кодекса), определяют:

формы инвестирования и возмездный характер предоставления средств (бюджетные кредиты, вложения в ценные бумаги (финансовые инвестиции), приобретение основных средств (объектов недвижимости, оборудования) и другого имущества в государственную или муниципальную собственность);

круг лиц, подлежащих финансированию (государственные или муниципальные унитарные предприятия, иные юридические лица - коммерческие организации);

процедуру предоставления бюджетных инвестиций (получение от заинтересованного лица необходимых документов (технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации и др.), а также включение этих расходов в соответствующий бюджет (в целевую инвестиционную программу)).

Установив, что бюджетные средства в сумме 3 млн. рублей не выделялись хозяйству в качестве субсидий или инвестиций, суд первой инстанции оценил распоряжение от 03.09.2003 N 316-р и договор от 03.11.2003 N 79 на предмет соблюдения порядка размещения государственного контракта на поставку удобрений для государственных нужд Республики Дагестан. По результатам исследования указанных документов суд пришел к обоснованному выводу о несоответствии их статье 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указу Президента
Российской Федерации от 08.04.97 N 305 и постановлению Правительства Республики Дагестан от 17.08.2000 N 150, которые предусматривают финансирование закупок товаров для государственных (республиканских) нужд на конкурсной основе. Исследование и переоценка доказательств, уже исследованных судами нижестоящих инстанций, не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Поскольку действия правительства по предоставлению средств республиканского бюджета нарушают порядок, установленный действующим законодательством, а также права и законные интересы субъекта Российской Федерации (Республики Дагестан), суд первой инстанции правомерно признал распоряжение правительства от 03.09.2003 N 316-р недействительным.

Договор от 03.11.2003 N 79 об организации производства органических удобрений “Биогумус“, заключенный ответчиками, является гражданско-правовой сделкой. Установив нарушения законодательства при заключении этого договора, суд первой инстанции правильно применил к спорным правоотношениям положения статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемая сделка не может считаться действительной, если она не соответствует закону.

Согласно статье 167 Гражданского кодекса Российской Федерации недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре - возместить его стоимость в деньгах, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

Следовательно, последствием недействительности сделки в соответствии с названной нормой Кодекса является двусторонняя реституция (восстановление прежнего состояния) сторон по сделке. Установив, что хозяйство не передавало товарно-материальных ценностей во исполнение договора от 03.11.2003 N 79, суд обоснованно обязал указанного ответчика возвратить министерству 3 млн. рублей, полученных по названному договору, для последующего перечисления их в бюджет Республики Дагестан.

Статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что
кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее. При рассмотрении дела суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы судов первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно установил фактические обстоятельства, исследовал имеющиеся в деле доказательства и пришел к правильным выводам о незаконности распоряжения от 03.09.2003 N 316-р и недействительности договора от 03.11.2003 N 79.

Довод правительства о пропуске прокуратурой срока на оспаривание распоряжения от 03.09.2003 N 316-р судом кассационной инстанции не принимается. В силу части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пропущенный по уважительной причине трехмесячный срок подачи заявления о признании ненормативного правового акта недействительным может быть восстановлен судом. Таким образом, пропуск прокуратурой срока, предусмотренного указанной нормой процессуального закона, не может служить основанием для отказа в принятии заявления об оспаривании распоряжения правительства от 03.09.2003 N 316-р.

Иные доводы ответчиков, изложенные в кассационных жалобах, повторяют их возражения на иск и направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и доказательств, что в силу статей 277 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не допускается в суде кассационной инстанции. При этом заявители не привели каких-либо новых доводов со ссылками на находящиеся в деле и не исследованные судом материалы.

Предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта не установлено.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.10.2005 по делу N А15-1117/2004-13 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.