Решения и определения судов

Определение Самарского областного суда от 15.03.2006 Об оставлении без изменения решения Центрального районного суда г. Тольятти от 06.12.2005, которым было признано недействующим Постановление Тольяттинской городской Думы от 11.07.2005 N 215 “О внесении изменений в Постановление Тольяттинской городской Думы N 1190 от 09.07.2004 “Об утверждении проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года

САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 марта 2006 года

Гр. дело N 05-904

Судья: Сметанина О.Н.

15 марта 2006 года судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда в составе председательствующего Вагулиной Л.М., судей Сокол Т.Б., Кудинова В.В. рассмотрела на открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе представителя Тольяттинской городской Думы Исаева С.Н. на Решение Федерального суда Центрального района г. Тольятти от 06.12.2005, которым постановлено: “Заявление заместителя прокурора Самарской области удовлетворить. Признать недействующим со дня его принятия Постановление Тольяттинской городской Думы N 215 от 11.07.2005 “О внесении изменений в Постановление Тольяттинской городской Думы N 1190 от 09.07.2004 “Об утверждении проекта корректировки Генерального плана Тольятти до 2015
года“.

Опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу в газете “Городские ведомости“.

Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Сокол Т.Б., объяснения представителя Тольяттинской городской Думы Тупиковой М.В., Романовой И.Ю., возражения представителя прокуратуры Самарской области Федорина В.М., заключение прокурора Фоминой И.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения, судебная коллегия

установила:

Заместитель прокурора Самарской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным со дня его принятия Постановления Тольяттинской городской Думы N 215 от 11.07.2005 “О внесении изменений в Постановление Тольяттинской городской Думы N 1190 от 09.07.2004 “Об утверждении проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года“, согласно которому из приложения N 1 исключен п. 13 - схема регламентного зонирования (инв. N 20-11). Постановление опубликовано в газете “Городские ведомости“.

По мнению прокурора, схема регламентного зонирования входит в состав Генерального плана г. Тольятти, является базовым документом для разработки других документов, должна быть учтена при подготовке правил землепользования и застройки.

Вместе с Генеральным планом схема проходила государственную экспертизу, экологическую, общественную экологическую экспертизы, представлялась в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству по г. Тольятти, Росземкадастра Комзема по Самарской области, а также на обозрение в ходе публичных слушаний по обсуждению проекта корректировки Генплана г. Тольятти.

По своей сути схема регламентного зонирования является фактической реализацией требований, установленных ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, т.к. в ней определены границы функциональных зон и функциональное назначение каждой зоны. В составе Генплана отсутствуют иные схемы, отображающие границы функциональных зон с указанием параметров их планируемого развития и границ зон с особыми условиями использования территорий.

Исключение схемы регламентного зонирования из Генплана
г. Тольятти нарушает ст. 23, ч. 6, п. 5; ст. 31, ч. 3; ст. 34, ч. 1, п. 2, ГрК РФ. К тому же оспариваемый нормативный акт ТГД противоречит и Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу N 150 от 29.10.2002, являющейся подзаконным актом федерального уровня. Частью 8 раздела 3.1.5 Инструкции прямо предусмотрено включение схемы зонирования территорий в графические материалы Генерального плана. Внесение изменений в Генплан произведено с нарушением процедуры принятия такого решения.

По указанным основаниям прокуратура Самарской области просила признать оспариваемое Постановление ТГД недействующим со дня его принятия. Судом постановлено изложенное выше решение.

В кассационной жалобе Тольяттинская городская Дума решение суда просит отменить, ссылаясь на его незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

В соответствии с п. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающая, что принятым и опубликованным в установленном законом порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативно-правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в его части.

Согласно п. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативно-правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Судом установлено, что в
2004 году Постановлением Тольяттинской городской Думы N 1190 от 09.07.2004 утвержден Генеральный план развития г. Тольятти до 2015 года, в составе плана была разработана схема регламентного зонирования, которая по существу своего содержания является как схемой функционального зонирования, так и картой градостроительного зонирования, что подтверждается и Письмом главного архитектора г. Тольятти Кирьякова А.П. N 2187 от 12.10.2005, адресованным начальнику Главгосэкспертизы России Леушину В.Ю. /л.д. 293/.

11.07.2005 Тольяттинской городской Думой принято Постановление N 215 “О внесении изменений в Постановление Тольяттинской городской Думы N 1190 от 09.07.2004 “Об утверждении проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года“, из приложения N 1 пункта 13 исключена схема регламентного зонирования (инв. N 20-11) /л.д. 49/.

Генеральный план развития г. Тольятти принят в период действия Градостроительного кодекса РФ от 07.05.1998 в соответствии со ст. 35 (в ред. от 10.01.2003).

Согласно п. 2 ст. 35 ГрК РФ, действующего на момент принятия Генплана, в генеральном плане городского поселения определяются:

- основные направления развития территории поселка с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского поселения;

- зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон.

Как следует из утвержденного Генплана, именно схема регламентного зонирования является по своему существу и картой градостроительного зонирования, и схемой функционального зонирования.

Таким образом, при принятии Генплана развития г. Тольятти до 2015 года требования законодательства были выполнены. Схема регламентного зонирования, как обоснованно указал суд, включена в состав документов Генерального плана развития г. Тольятти, является его составной частью, графической, прошла вместе с Генпланом все предусмотренные законом экспертизы и согласования, в том числе в соответствии с Инструкцией о порядке разработки,
согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу N 150 от 29.10.2002.

Суд пришел к обоснованному выводу о том, что законом и подзаконными актами установлены обязательные требования к содержанию графических материалов генеральных планов, наличие схемы, отражающей функциональное зонирование в составе генерального плана.

Обосновывая необходимость внесения корректировки в Генплан, исключая из приложения схему регламентного зонирования, Тольяттинская городская Дума ссылалась на вступление в силу с 01.01.2005 нового Градостроительного кодекса РФ. В соответствии со ст. 30 Закона “карта градостроительного зонирования является составной частью правил землепользования и застройки“. Данная корректировка вносится с целью исключения в дальнейшем двойственности трактовки и споров (в т.ч. судебных) о разрешенном использовании земельных участков в территориальных зонах, установленных схемой градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки (Постановление ТГД N 504 от 10.07.2002) и схемой регламентного зонирования в составе проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти, как следует из пояснительной записки к проекту постановления /л.д. 184/.

Согласно п. 5 ч. 6 ст. 23 ГрК РФ, введенного в действие с 01.01.2005, на картах, содержащихся в генпланах, отображаются именно границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Судом исследовались представленные Тольяттинской городской Думой схемы. Представленным доказательствам дана надлежащая оценка и сделан обоснованный вывод о том, что ни одна из представленных схем не заменяет схему регламентного зонирования, устанавливающую и схему функционального зонирования. В связи с этим схема регламентного зонирования не может быть исключена из Генерального плана развития г. Тольятти, поскольку будет исключена и схема функционального зонирования, что не соответствует требованиям Градостроительного кодекса.

В обоснование возражений Тольяттинская городская Дума ссылается
на ст. 23, 24 ГрК РФ, согласно которым генеральный план устанавливает функциональные зоны, с учетом которых территориальные зоны должны устанавливаться в правилах землепользования и застройки. При этом ссылаются на то, что указанные нормы не были применены судом.

Между тем подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования (генплане), что предусмотрено ч. 3 ст. 31 ГрК РФ.

Таким образом, генеральный план должен содержать в своем составе функциональное зонирование как базу для подготовки градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки.

Это подтверждается и ответом на запрос главного архитектора г. Тольятти, указанного выше, за подписью заместителя начальника Главгосэкспертизы России Н.В. Суханова, из которого следует, что необходимость разработки и статуса такой схемы регламентного зонирования была определена проектировщиком по согласованию с заказчиком. Она является принадлежностью этого проекта и из состава утвержденного Генерального плана не может быть изъята. Ст. 30 действующего Градостроительного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки в числе других материалов предусматривается разработка карты градостроительного зонирования. Данная карта подготавливается на основе материалов утвержденного генерального плана. При этом не исключается в процессе детализации необходимость отдельного уточнения материалов по зонированию территории, содержащихся в соответствующих схемах генплана /л.д. 294/.

К тому же Генеральный план развития г. Тольятти был утвержден до вступления в законную силу нового Градостроительного кодекса.

В соответствии со ст. 2 ФЗ N 191-ФЗ от 29.12.2004 “О введении в действие Градостроительного кодекса РФ“ установлено, что утвержденная до введения в действие Градостроительного кодекса РФ градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, а также принятые до введения в
действие Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований действуют в части, не противоречащей Градостроительному кодексу РФ.

Вместе с тем в соответствии с ч. 17 ст. 24 ГрК РФ внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с частями 2 - 14 указанной статьи, которыми предусмотрен порядок внесения изменений. Этот порядок, предусмотренный законом, соблюден не был.

Кроме того, правила землепользования также утверждены и содержат в себе карту градостроительного зонирования. Причину же, по которой схема регламентного зонирования исключалась из приложения N 1, представители Тольяттинской городской Думы объяснить в судебной коллегии не смогли.

Поскольку судом установлено, что оспариваемый нормативно-правовой акт противоречит нормам Градостроительного кодекса, суд обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Доводы жалобы о том, что такие изменения вносятся с целью исключения в дальнейшем двойственной трактовки споров (в т.ч. судебных), как указано в пояснительной записке (л.д. 185), несостоятельны и являются надуманными.

Доводы жалобы о том, что суд не увидел различий между территориальным зонированием и функциональным зонированием, в связи с чем пришел к необоснованному выводу о том, что исключение схемы регламентного зонирования не может быть исключена из генплана, несостоятельны. Выводы суда основаны на надлежащей оценке представленных доказательств, которым дана оценка в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права.

Доводы о том, что генеральный план включает в себя и другие схемы, которые содержат в себе и функциональное зонирование, опровергнуты оценкой судом представленных схем. Ни одна из представленных суду схем не заменяет схему регламентного зонирования, которая включает в себя функциональное зонирование. Опорный план и основной чертеж генерального плана показывают зоны различного функционального назначения, но не устанавливают
границы данных зон и виды использования их территорий. Границы функциональных зон должны отображаться только на схеме зонирования территории.

Генеральный план должен содержать в своем составе функциональное зонирование как базу для подготовки градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки.

Доводы о том, что суд необоснованно принял во внимание ответы, направленные в адрес прокуратуры Самарской области из Главгосэкспертизы, несостоятельны. Судом дана оценка всем доказательствам в их совокупности, в том числе и представленным ответам, которые подтверждают, что оспариваемое Постановление противоречит действующему законодательству.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду Постановление Тольяттинской городской Думы, а не Самарской городской Думы.

Доводы о том, что судом нарушены нормы ГПК, т.к. к участию в деле не привлечена мэрия г. Тольятти, не могут быть приняты во внимание, т.к. в данном случае оспаривается само Постановление Самарской городской Думы, а не чьи-либо действия по его изданию.

Кроме того, согласно определению Верховного суда РФ от 03.12.2003, 24.12.2003 “в случае обращения прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта привлечение к участию в деле муниципальных образований, чьи права и интересы затрагиваются оспариваемым нормативным актом, не требуется, поскольку в таких делах прокурор обращается в суд не в защиту прав этих лиц, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству в пределах своей компетенции“.

Доводы о том, что суд необоснованно руководствовался Инструкцией о порядке разработки, согласования экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу N 150 от 29.10.2002, несостоятельны, т.к. данная Инструкция является действующей и не отменена в связи с введением в действие нового Градостроительного
кодекса.

Не могут быть приняты во внимание и доводы кассационной жалобы о том, что нарушение процедуры подготовки проекта нормативного правого акта не может являться основанием для признания нормативного правого акта недействующим, т.к. в данном случае речь идет не о процедуре (регламенте), а о нарушении установленного законом порядка внесения изменений в генеральный план развития города.

Ссылка на то, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, дана им ненадлежащая оценка, неправильно применены нормы материального права и нарушены нормы процессуального права, неубедительна и опровергается мотивировочной частью решения суда.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст. 360 - 361 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Федерального суда Центрального района г. Тольятти от 06.12.2005 оставить без изменения, а кассационную жалобу Тольяттинской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.М.ВАГУЛИНА

Судьи

Т.Б.СОКОЛ

В.В.КУДИНОВ