Решения и определения судов

Решение Калининградского областного суда от 12.04.2005 N 3-31/05 По делу об оспаривании Законов Калининградской области о наделении муниципальных образований статусом городского округа.

КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 12 апреля 2005 г. N 3-31/05

Калининградский областной суд в составе председательствующего Костикова С.И.,

при секретаре Сычевой Н.М.,

с участием прокурора Заболотного С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям первого заместителя прокурора Калининградской области об оспаривании Законов Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 437 “О наделении муниципального образования “Неманский район“ статусом городского округа“, N 438 “О наделении муниципального образования “Багратионовский район“ статусом городского округа“, N 439 “О наделении муниципального образования “Нестеровский район“ статусом городского округа“, N 440 “О наделении муниципального образования “Краснознаменский район“ статусом городского округа“, N 441 “О наделении муниципального образования “Черняховский район“ статусом
городского округа“, N 442 “О наделении муниципального образования “Полесский район“ статусом городского округа“, N 443 “О наделении муниципального образования “Озерский район“ статусом городского округа“, N 444 “О наделении муниципального образования “Славский район“ статусом городского округа“, N 445 “О наделении муниципального образования “Гусевский район“ статусом городского округа“, N 446 “О наделении муниципального образования “Гурьевский район“ статусом городского округа“,

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель прокурора Калининградской области обратился в суд с названным выше заявлением, указывая, что все оспоренные им Законы посвящены вопросу наделения районов области, которые являлись муниципальными образованиями, статусом городских округов на основании положений пункта 1 части 1 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, обязавшего органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года установить в соответствии с требованиями названного Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Однако по своему содержанию названные нормативно-правовые акты противоречат статьям 2 и 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, в которых определены понятия городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа и перечислены требования, которыми следует руководствоваться при установлении границ муниципальных образований. Территории, фактически отвечающие требованиям муниципального района (имеют деление на сельские округа), наделены статусом городских округов, чему эти территории не соответствуют по названным выше причинам.

Представители Калининградской областной Думы Андреев С.Н. и Красовский А.А. и представитель администрации Калининградской области Сухорученко Е.А. в судебном заседании с заявленными прокурором требованиями не согласились, пояснив, что
не усматривают противоречий между названным прокурором федеральным законодательством и оспоренными им законами области. Муниципальный район есть несколько поселений, объединенных общей территорией. На территориях районов, которые были наделены статусами городских округов, самостоятельных муниципальных образований не имелось и сельские поселения не могли быть созданы, т.к. на этих территориях нет сельских населенных пунктов с численностью населения более 3000 человек, когда создание сельского поселения является в силу требований закона обязательным. Поскольку городское поселение и соответственно городской округ есть город или поселок с прилегающей территорией, в составе которого могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями, то оспоренными прокурором законами области районы наделены статусом городских округов правомерно, т.к. они полностью отвечали на момент принятия законов названным выше требованиям.

Федеральный закон от 28 декабря 2004 года N 186-ФЗ, которым были внесены изменения в Федеральный закон “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации“, не требует приведения в соответствие с внесенными изменениями ранее принятых законов субъектов Российской Федерации.

Выслушав объяснения прокурора, представителей заинтересованных лиц, исследовав другие доказательства, суд находит заявленные прокурором требования подлежащими удовлетворению.

Калининградской областной Думой 28 октября 2004 года принято десять законов области, которыми муниципальные образования “Неманский район“, “Багратионовский район“, “Нестеровский район“, “Краснознаменский район“, “Черняховский район“, “Полесский район“, “Озерский район“, “Славский район“, “Гусевский район“ и “Гурьевский район“ наделены статусом городских округов в границах, ранее утвержденных для этих районов. Названные законы были подписаны губернатором области 5 ноября 2005 года и опубликованы в средствах массовой информации.

На момент принятия указанных законов названные муниципальные образования не включали в свой состав других муниципальных образований, но их территория была поделена на сельские округа,
которые управлялись администрациями сельских округов, являвшимися территориальными подразделениями администрации района. До 1995 года указанные сельские округа представляли собой территории, управляемые сельскими Советами.

Удельный вес городского населения в названных районах колеблется от 77,2% в Черняховском районе до 22,9% в Гурьевском районе.

Указанные обстоятельства подтверждены текстами оспоренных прокурором законов, уставов муниципальных образований, статистическими данными, объяснениями лиц, участвующих в деле, и никем не оспариваются.

Давая оценку оспоренным законам Калининградской области с позиции соответствия их Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, суд не может согласиться с доводами представителей областной Думы и администрации области об отсутствии противоречий между ними.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации“ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Из изложенного видно, что не любая прилегающая к населенному пункту территория может быть включена в состав поселения, а только та, которая предназначена для удовлетворения потребностей его населения или его развития.

Указанные положения федерального законодательства органами государственной власти области не были учтены, в результате чего были установлены границы и наделены статусом городских округов поселения, которые включили в свой состав территории, не отвечающие указанным выше требованиям и фактически отвечающие требованиям самостоятельных сельских поселений (сельские округа).

Довод представителей заинтересованных лиц о том, что в силу пункта 6 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ обязательное создание сельского поселения предусматривалось только для случая существования сельского населенного пункта с численностью населения
для Калининградской области более 3000 человек, а в остальных случаях создание сельского поселения зависело только от усмотрения законодателя, нельзя признать обоснованным, т.к. пункт 1 части 1 статьи 85 названного Федерального закона обязывал законодателя в этом вопросе руководствоваться требованиями этого Закона, а не собственным усмотрением. Из изложенного следует, что если имеются объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый, которые отвечают предъявляемым названным законом к поселению иным требованиям, то региональный законодатель обязан установить границы и наделить их статусом сельского поселения.

Фактически на территориях районов существовали территориальные (административно-территориальные) единицы (сельские округа), которые отвечали требованиям, предъявляемым законом к сельским поселениям.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Федеральный закон N 55-ФЗ “О ратификации Европейской хартии местного самоуправления“ подписан Президентом РФ 11 апреля 1998, а не 1996 года.

Иной подход в вопросе создания городских и сельских поселений означал бы нарушение принципа местного самоуправления об эффективном и приближенном к гражданам управлении, который закреплен в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления (ETS N 122), Страсбург, 15 октября 1985 года, которую Россия подписала 28.02.1996, ратифицировала (Федеральный закон от 11.04.1996 N 55-ФЗ).

С учетом изложенного выше нельзя признать обоснованной и позицию заинтересованных лиц, согласно которой содержащиеся в статье 2 Федерального закона определения городского поселения и городского округа позволяли им наделить статусом городского округа и целый административный район, т.к. при этом ими произвольно толкуется понятие прилегающей территории, без учета других положений этого же Закона и которое Федеральным законом от 28 декабря 2004 года N 186-ФЗ было исключено из определений и заменено понятием территорий, в соответствии с генеральным планом
городского поселения предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями), которое подчеркивает подчиненный характер (зависимый) этих территорий от территории города или поселка.

Нельзя согласиться и с оценкой, которую заинтересованные лица дают изменениям, внесенным Федеральным законом от 28 декабря 2004 года N 186-ФЗ по спорному вопросу, согласно которой эти изменения не могут быть использованы при оценке оспоренных областных законов. Суд считает, что новый закон только по-иному изложил определение понятий “сельское поселение“, “городское поселение“ и связанные с этим положения, сделав их более понятными, суть же этих понятий осталась прежней.

Кроме этого, учитывая, что суд может признать закон области недействующим только на будущее время, он должен проверять его на предмет соответствия действующему в настоящее время федеральному законодательству, а не ранее действовавшему законодательству. Необходимость такого соответствия закреплена в части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Произвольность и непоследовательность толкования представителями областной Думы и администрации области понятия “городское поселение“ усматривается и в том, как ими толкуется абзац третий части 3 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которому наделение законом субъекта Российской Федерации городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу этой статьи, статусом городских округов является преобразованием указанного района и производится в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 этого Федерального закона. Согласно их мнению данная норма применима только к случаю выделения городского населенного пункта из района, причем без прилегающей территории и сельских населенных пунктов.

Суд считает, что такое толкование противоречит содержащемуся в законе определению понятия городского поселения, которое определяет
его через понятие “город“ или “поселок“, что равнозначно понятию “городской населенный пункт“.

Таким образом, в одном случае заинтересованными лицами понятие “городское поселение“ непомерно расширяется, а в другом сужается.

Утверждение представителя администрации о том, что суд в другом деле согласился с их толкованием положений абзаца третьего части 3 статьи 84 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, не противоречит толкованию этой нормы судом в данном деле, т.к. суд толкует норму закона применительно к конкретной ситуации, как эту норму закона следует понимать и применять в конкретном деле, и возможно, что такое узкое толкование в той ситуации было допустимым.

Руководствуясь ст. 194, ст. 197, ст. 199 и ст. 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать Законы Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 437 “О наделении муниципального образования “Неманский район“ статусом городского округа“, N 438 “О наделении муниципального образования “Багратионовский район“ статусом городского округа“, N 439 “О наделении муниципального образования “Нестеровский район“ статусом городского округа“, N 440 “О наделении муниципального образования “Краснознаменский район“ статусом городского округа“, N 441 “О наделении муниципального образования “Черняховский район“ статусом городского округа“, N 442 “О наделении муниципального образования “Полесский район“ статусом городского округа“, N 443 “О наделении муниципального образования “Озерский район“ статусом городского округа“, N 444 “О наделении муниципального образования “Славский район“ статусом городского округа“, N 445 “О наделении муниципального образования “Гусевский район“ статусом городского округа“ и N 446 “О наделении муниципального образования “Гурьевский район“ статусом городского округа“ недействующими.

Сообщение о решении суда после вступления его в законную силу на основании части 3 статьи 253 ГПК РФ подлежит опубликованию в “Российской газете“
(региональный выпуск “Запад России“).

Решение может быть обжаловано в Верховном Суде Российской Федерации через Калининградской областной суд в течение 10 дней с момента принятия решения в окончательной форме.

В окончательной форме Решение принято 15 апреля 2005 года.

Судья

Калининградского

областного суда

С.И. Костиков