Решения и определения судов

Решение Пермского краевого суда от 22.07.2008 по делу N 3-181-2008 О признании недействующей статьи 5 Закона Пермского края от 03.04.2006 N 2931-659 “Об организации игорного бизнеса“ в части.

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 22 июля 2008 г. по делу N 3-181-2008

Именем Российской Федерации

Пермский краевой суд в лице председательствующего судьи Васильевой О.А., при секретаре Жужговой Л.Л., с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Сысоевой С.М., поддержавшей заявленное требование, представителей Законодательного Собрания Пермского края Смолина А.А. и губернатора Пермского края Ялушича В.В., возражавших против удовлетворения заявления, рассмотрел 22 июля 2008 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующей статьи 5 Закона Пермского края “Об организации игорного бизнеса“ от 03.04.2006 N 2931-659,

установил:

16 марта 2006 года Законодательным Собранием Пермской области принят Закон Пермского края “Об организации
игорного бизнеса“ N 2931-659, подписанный губернатором Пермского края 3 апреля 2006 года и опубликованный в печатном издании “Российская газета“ N 72 от 7 апреля 2006 года.

В соответствии со статьей 5 Закона контроль за выполнением установленных законодательством требований к размещению объектов игорного бизнеса, выполнению других требований настоящего Закона и выдачу разрешения на размещение объектов игорного бизнеса осуществляет уполномоченный орган местного самоуправления муниципального образования.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим Закона Пермского края от 03.04.2006 N 2931-659 в части его статьи 5, указав, что данная статья Краевого закона противоречит части 3 статьи 16 Федерального закона “О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации“ от 29.12.2006 N 244-ФЗ, в соответствии с которой контроль за соблюдением требований закона по размещению и организации игорных заведений осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах. На основании статьи 19 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 06.10.2003 N 131-ФЗ передача органам местного самоуправления полномочий, указанных в статье 5 оспариваемого Краевого закона, не могла быть произведена, поскольку это противоречит Федеральному закону.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Сысоева С.М. на заявлении настаивала.

Представители Законодательного Собрания и губернатора Пермского края Смолин А.А. и Ялушич В.В. с заявленным требованием не согласились, полагая, что Краевой закон в оспариваемой части соответствует части 8 статьи 16 Федерального закона N 244-ФЗ, на основании которой принятые органами государственной власти субъектов Российской
Федерации до дня вступления в силу указанного Федерального закона решения об установлении ограничений по проведению и организации азартных игр на территории субъекта Российской Федерации сохраняют свое действие.

По мнению представителей заинтересованных лиц, ссылка прокурора на часть 3 статьи 16 Федерального закона N 244-ФЗ является несостоятельной, поскольку данной нормой Федерального закона предусмотрено осуществление федеральным органом исполнительной власти контроля за соблюдением организаторами азартных игр требований, установленных частями 1 и 2 статьи 16 этого же Закона, а не требований, содержащихся в законах субъектов Российской Федерации, установивших ранее правовое регулирование данной сферы деятельности.

Статью 5 Закона Пермского края следует рассматривать во взаимосвязи с положениями иных статьей этого же Закона, в том числе со статьей 2, которой установлено, что решение о выдаче либо об отказе в выдаче документа о согласовании размещения объекта игорного бизнеса принимают органы местного самоуправления. Таким образом, Краевой закон предусмотрел свой механизм контроля за соблюдением требований к размещению объектов игорного бизнеса и других требований, предусмотренных этим Законом.

Заслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив письменные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявление заместителя прокурора Пермского края подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Нормами Федерального закона “О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации“ от 29.12.2006 N 244-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2007 года, определены правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории РФ, предусмотрены законодательные ограничения на осуществление игорной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан (ст. 1 Закона
N 244-ФЗ).

Согласно ст. 2 данного Федерального закона правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также может осуществляться принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными нормативными правовыми актами.

На основании части 2 статьи 3 данного Федерального закона государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляется Правительством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр, иными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в пределах их компетенции, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление функций по управлению игорными зонами.

Часть 1 статьи 16 указанного Закона предусматривает условия, при наличии которых игорные заведения вправе продолжить свою деятельность до 30 июня 2009 года без получения предусмотренного настоящим Федеральным законом разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, а частью 2 этой же статьи регламентированы требования, предъявляемые к размещению и организации деятельности игорных заведений.

В соответствии с частью 3 статьи 16 указанного Федерального закона, на которую ссылается заместитель прокурора края в обоснование противоречия оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону, контроль за соблюдением организаторами азартных игр установленных частями 1 и 2 настоящей статьи требований осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах.

Таким органом является Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы.

Приказом Министерства финансов РФ
от 8 ноября 2007 года N 100н утверждена Инструкция о порядке проведения Федеральной налоговой службой проверки технического состояния игрового оборудования и соблюдения организаторами азартных игр требований, предъявляемых к игорным заведениям. Исходя из пункта 3 данной Инструкции целью контроля является проверка соблюдения организаторами азартных игр требований, установленных частями 1 и 2 статьи 16 Федерального закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ.

Таким образом, контроль за соблюдением организаторами азартных игр требований, предъявляемых Федеральным законом N 244-ФЗ к игорным заведениям, в том числе требований к размещению игорных заведений, организации их деятельности, возложен на Федеральную налоговую службу и ее территориальные органы.

Законом Пермского края “Об организации игорного бизнеса“ от 03.04.2006 N 2931-659 определены порядок размещения, требования к организации и содержанию объектов игорного бизнеса.

В силу понятий, используемых в статье 1 Краевого закона, под объектами игорного бизнеса понимаются игорные заведения (казино, залы игровых автоматов, кассы тотализатора или букмекерской конторы), игровые автоматы и иное игровое оборудование.

Статьей 5 Закона предусмотрено, что контроль за выполнением установленных законодательством требований к размещению объектов игорного бизнеса, выполнению других требований настоящего Закона и выдачу разрешения на размещение объекта игорного бизнеса осуществляет уполномоченный орган местного самоуправления муниципального образования.

Положения статьи 5 Закона Пермского края в части слов “контроль за выполнением установленных законодательством требований к размещению объектов игорного бизнеса“ вошли в противоречие с частью 3 статьи 16 Федерального закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ.

Под установленными законодательством требованиями к размещению объектов игорного бизнеса, по мнению суда, следует понимать не только требования, регламентированные Краевым законом N 2931-659, но и требования, предусмотренные Федеральным законом N 244-ФЗ.

Законодательство о государственном регулировании деятельности по организации и проведению
азартных игр в силу статьи 2 Федерального закона N 244-ФЗ состоит как из законов субъектов Российской Федерации, так и из нормативных правовых актов Российской Федерации.

В статье 5 Краевого закона в части слов “контроль за выполнением установленных законодательством требований к размещению объектов игорного бизнеса“ не конкретизировано, требования какого именно законодательства к размещению объектов игорного бизнеса подлежат контролю со стороны органа местного самоуправления.

Суд не может согласиться с мнением представителей заинтересованных лиц о том, что в данном случае под установленными законодательством требованиями следует понимать требования настоящего Краевого закона, так как содержание статьи 5 в указанной части вызывает неоднозначное толкование.

На основании пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части“, если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Поскольку с момента вступления в силу Федерального закона N 244-ФЗ обязанность по контролю установленных частями 1 и 2 статьи 16 данного Закона требований, в том числе требований к размещению и организации деятельности игорных заведений, возложена на уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, положения статьи 5 Краевого закона в части слов “контроль за выполнением установленных законодательством требований к размещению объектов
игорного бизнеса“ следует признать противоречащими части 3 статьи 16 Федерального закона N 244-ФЗ ввиду того, что толкование статьи 5 не позволяет сделать однозначный вывод о том, что органы местного самоуправления муниципального образования осуществляют контроль за выполнением установленных данным Краевым законом требований к размещению игорного бизнеса.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 2 части 1 статьи 1 Закона Пермского края от 03.04.2006 N 2931-659.

В статье 5 Краевого закона используется понятие “объекты игорного бизнеса“, а в частях 1 и 2 статьи 16 Федерального закона - понятие “игорные заведения“, однако в силу пункта 2 части 1 Краевого закона N 2931-659 игорные заведения подпадают под понятие объектов игорного бизнеса, в связи с чем у органов местного самоуправления с момента принятия Федерального закона N 244-ФЗ отсутствуют полномочия на осуществление контроля установленных данным Федеральным законом, его частями 1 и 2 статьи 16 требований, предъявляемых к игорным заведениям.

Следует признать, что и в части слов “выполнению других требований настоящего Закона“ содержание данной правовой нормы также не является определенным. В статье 5 не конкретизировано, выполнение каких именно требований Краевого закона осуществляет уполномоченный орган местного самоуправления муниципального образования. Системное толкование содержания Краевого закона N 2931-659 позволяет сделать вывод о том, что в обязанности органа местного самоуправления входит рассмотрение заявления о согласовании размещения объекта игорного бизнеса и принятие соответствующего решения (статья 2 Закона). Остальными положениями настоящего Закона предусмотрены требования, предъявляемые к объектам игорного бизнеса и лицам, их посещающим (статьи 3, 4 Закона), а не к органам местного самоуправления.

Изложение статьи 5 Краевого закона, использованная в нем грамматика при
употреблении слов “за выполнением“, “выполнению“ и “выдачу“, а именно использованные при употреблении указанных слов разные падежи, а также стилистика текста не позволяют согласиться с мнением представителей заинтересованных лиц о том, что содержание указанной части статьи сводится к контролю уполномоченного органа местного самоуправления за выполнением других требований настоящего Закона. Изложение этой нормы Закона может быть расценено таким образом, что к полномочиям органов местного самоуправления отнесены как осуществление контроля за выполнением установленных законодательством требований к размещению объектов игорного бизнеса, так и выполнение других требований Закона и выдача разрешений на размещение объектов игорного бизнеса.

Несмотря на название статьи 5 “Контроль за размещением и деятельностью объектов игорного бизнеса“, содержание этой нормы, в том числе указание в ней функции органа местного самоуправления по выдаче разрешения на размещение объекта игорного бизнеса, свидетельствует о том, что данной статьей предусмотрены не только контрольные, но и иные функции органа местного самоуправления.

Таким образом, содержание статьи 5 Закона в части слов “контроль за выполнением установленных законодательством требований к размещению объектов игорного бизнеса, выполнению других требований настоящего Закона“ вызывает неоднозначное толкование, является неопределенным, в связи с чем в указанной части данная статья подлежит признанию недействующей и не подлежащей применению с момента вступления решения суда в законную силу.

Вместе с тем, отсутствуют основания для признания недействующей статьи 5 Краевого закона в остальной части, то есть в части, предусматривающей выдачу разрешения на размещение объекта игорного бизнеса уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования.

В соответствии с частью 8 статьи 16 Федерального закона “О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации“ принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений), об установлении ограничений этой деятельности на территории субъекта Российской Федерации (за исключением игорных зон) сохраняют свое действие.

Федеральным законом от 29.12.2006 N 244-ФЗ порядок выдачи разрешений на размещение объекта игорного бизнеса вне игорных зон не урегулирован, орган, осуществляющий данную функцию, не определен.

К ограничениям деятельности по организации и проведению азартных игр, предусмотренных Законом Пермского края N 2931-659, относится и предусмотренный статьей 2 разрешительный порядок размещения объектов игорного бизнеса.

Частью 2 статьи 2 Краевого закона N 2931-659 предусмотрено, что решение о выдаче или об отказе в выдаче документа о согласовании размещения объекта игорного бизнеса принимается органом местного самоуправления.

Положения статьи 5 Краевого закона в части указания на выдачу уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования разрешения на размещение объекта игорного бизнеса корреспондируются с положениями части 2 статьи 2 Закона.

Пермским областным судом по заявлению ООО “Лас-Вегас“ и индивидуального предпринимателя Лепоринского С.К. проверялась статья 2 Краевого закона N 2931-659 на предмет ее соответствия федеральному закону, и решением суда от 9 ноября 2006 года, оставленным Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ 24 января 2007 года в этой части без изменения (дело N 44-ГО6-37), заявителям было отказано в удовлетворении требования о признании статьи 2 данного Закона недействующей.

Заместитель прокурора края в заявлении, а также участвующий в деле прокурор не указали, в чем состоит противоречие статьи 5 в указанной части требованиям части
3 статьи 16 Федерального закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При рассмотрении дела судом противоречия Краевого закона в данной части федеральному законодательству не выявлено.

Являются несостоятельными доводы участвующего в деле прокурора о том, что в указанной части Краевой закон не соответствует положениям федерального законодательства, поскольку не предусматривает, что органы местного самоуправления в данном случае исполняют отдельные государственные полномочия.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 06.10.2003 N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Несмотря на то обстоятельство, что в статье 5 Краевого закона N 2931-659 при изложении функции органа местного самоуправления отсутствует указание на то, что это является отдельным государственным полномочием, факт передачи органу местного самоуправления полномочия по выдаче разрешения на размещение объекта игорного бизнеса, не являющегося вопросом местного значения, свидетельствует о наделении органа местного самоуправления муниципального образования отдельным государственным полномочием.

В силу части 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Таким образом, основания для удовлетворения заявления в части признания недействующими положений статьи 5 Краевого закона, предусматривающих выдачу разрешения на размещение объекта игорного бизнеса уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования, по делу отсутствуют, в связи с чем в указанной части заместителю краевого прокурора должно быть отказано.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 194-199, чч. 1, 2 ст. 253 ГПК РФ, суд

решил:

Частично удовлетворить заявление заместителя прокурора Пермского края.

Признать недействующей статью 5 Закона Пермского края “Об организации игорного бизнеса“ от 03.04.2006 N 2931-659 в части слов “контроль за выполнением установленных законодательством требований к размещению объектов игорного бизнеса, выполнению других требований настоящего Закона“ со дня вступления решения суда в законную силу.

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в печатном издании “Российская газета“.

Отказать заместителю прокурора Пермского края в удовлетворении заявления в части требования о признании недействующей статьи 5 Закона Пермского края “Об организации игорного бизнеса“ от 03.04.2006 N 2931-659 в части слов “выдачу разрешения на размещение объекта игорного бизнеса осуществляет уполномоченный орган местного самоуправления муниципального образования“.

Решение в 10 дней может быть обжаловано заинтересованными лицами и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Судья п.п.

О.А.ВАСИЛЬЕВА

Судья краевого суда

О.А.ВАСИЛЬЕВА