Решения и определения судов

Решение Суда ХМАО - Югры от 18.06.2008 N 3-116/2008 О признании частично недействующими Законов ХМАО - Югры от 20.12.2007 N 185-оз и от 30.12.2005 N 153-оз.

СУД ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 18 июня 2008 года Дело N 3-116/2008“

Суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в составе:

председательствующего Урахчиной С.Г.,

при секретаре Плесовских Е.В.,

с участием прокурора - начальника отдела Прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Чукоминой О.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-116/2008 по заявлению Заместителя прокурора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о признании недействующим Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры N 185-оз от 20 декабря 2007 года “О внесении изменений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “О реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье - гражданам России“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре“
и частично недействующим Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры N 153-оз от 30 декабря 2005 года “О реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье - гражданам России“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре“,

установил:

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов: Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “О внесении изменений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “О реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье - гражданам России“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре“ от 20 декабря 2007 года N 185-оз недействующим с момента принятия и Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “О реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье - гражданам России“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре“ от 30 декабря 2005 года N 153-оз частично недействующим.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: в статье 2 Закона ХМАО - Югры от 20.12.2007 N 185-оз подпункт 5 пункта 1 отсутствует, имеется в виду абзац 8 пункта 1 статьи 1.

В обоснование своих требований прокурор сослался на то, что подпунктом 5 пункта 1 статьи 2 Закона автономного округа от 20 декабря 2007 года N 185-оз подпункт 5 пункта 1 статьи 2 Закона автономного округа от 30 декабря 2005 года N 153-оз изложен в новой редакции, согласно которой органы государственной власти автономного округа участвуют в реализации национального проекта путем осуществления на территории округа программ автономного округа и иных мероприятий, в частности, путем внесения имущественного взноса в окружной фонд развития жилищного строительства “Жилище“.

Данное положение Законов автономного округа, указывает прокурор, противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Так, в силу пункта 4 статьи
3 БК РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с БК. Из анализа статей 3 и 8 БК следует, что органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять лишь те бюджетные полномочия, которые определены в БК. При этом к бюджетным полномочиям субъектов РФ не отнесено право устанавливать виды расходов и виды бюджетных ассигнований бюджета субъекта РФ, не установленные БК РФ. Согласно ст. 6 БК бюджетные ассигнования - это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Статьей 69 БК определен исчерпывающий перечень видов бюджетных ассигнований, к числу которых относятся ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 78.1 БК РФ имущественный взнос в некоммерческие организации определен как субсидия, при этом органы государственной власти субъекта РФ вправе предусматривать в бюджете субъекта РФ лишь субсидии автономным учреждениям.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ органам государственной власти субъектов РФ (в числе других органов и организаций) запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Оспариваемые нормативные акты создают окружному фонду развития жилищного строительства “Жилище“ преимущественные условия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на рынке строительства жилья, чем противоречат требованиям ФЗ N 135.

В судебном заседании прокурор Чукомина О.Ю. заявление поддержала в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица - Думы Ханты-Мансийского автономного округа -
Югры Сирук А.А. представил суду письменные возражения за подписью председателя Думы, в которых указано, что заявление прокурора не подлежит удовлетворению. Согласно ст. ст. 7, 26 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ “О некоммерческих организациях“ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом фонда. Источниками формирования имущества некоммерческой организации в денежной и иных формах среди прочих являются регулярные и единовременные поступления от учредителей.

Окружной внебюджетный фонд развития жилищного строительства “Жилище“ (фонд “Жилище“) образован в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2281 “О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы“, Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 1994 года N 664 “Примерный порядок формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов жилищного строительства“. Учредителем фонда “Жилище“ является Правительство Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Имущественный взнос произведен в рамках реализации учредителем некоммерческой организации своих полномочий по ее управлению, направленной на достижение уставных целей, что нельзя рассматривать как создание преимущественных условий на рынке строительства жилья по отношению к другим хозяйствующим субъектам. Кроме того, прокурор сослался в заявлении на положения статей 69, 78.1 Бюджетного кодекса РФ, ограничивающие возможность внесения имущественного взноса в некоммерческие организации, вступившие в силу с 1 января 2008 года, то есть после вступления в силу оспариваемых норм. В судебном заседании А.А.Сирук против заявления прокурора возражал на
основании изложенных доводов и пояснил, что оспариваемые нормы окружных Законов вступили в противоречие с Бюджетным кодексом РФ с 1 января 2008 года.

Представитель заинтересованного лица - Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Сысолятин М.П. также не признал заявление прокурора и пояснил, что прокурор сослался на нормы материального права, не подлежащие применению к оспариваемым Законам автономного округа в силу даты вступления их в силу.

Статья 69 Бюджетного кодекса РФ в редакции, действовавшей до 1 января 2008 года, предусматривала такую форму предоставления бюджетных средств, как инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц. Порядок осуществления инвестиции урегулирован статьями 79, 80 БК. Оспариваемое мероприятие было принято и исполнено в 2007 году, и нормы БК, действовавшие до 1 января 2008 года, позволяли автономному округу осуществить имущественный взнос в фонд “Жилище“.

Ссылаясь на нарушение пункта 1 статьи 15 ФЗ от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ “О защите конкуренции“, прокурор не учитывает подпункты 1 - 5 пункта 1 указанной статьи, содержащие непосредственный перечень действий, которые запрещено совершать органам государственной власти. В частности запрещается:

введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства отдельных видов товаров;

необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в РФ, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые
предоставляют такие товары.

Анализ этой нормы ФЗ свидетельствует о том, что внесение имущественного взноса не имеет своим результатом ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих один и тот же вид хозяйственной деятельности - строительство жилья.

Помимо оспариваемых Законов, внесение имущественного взноса в окружной фонд развития жилищного строительства “Жилище“ было предусмотрено Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30 ноября 2006 года N 122-оз “О бюджете Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2007 год“. Средства на внесение имущественного взноса были предусмотрены в приложении N 7 - Департаменту строительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (код 140), по разделу “жилищно-коммунальное хозяйство“ (код 05), по подразделу “жилищное хозяйство“ (код 01), по целевому содержанию расходов “поддержка жилищного хозяйства“ (код 3500000, по виду расходов “мероприятия в области жилищного хозяйства“ (код 410) - в сумме 2337117000 рублей. Нормы данного Закона автономного округа прокуратурой не оспорены. Не оспорен прокуратурой и факт создания фонда “Жилище“, учредителем которого является орган государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и устав которого утвержден постановлением Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 апреля 1997 года N 111 “О создании целевого внебюджетного фонда жилищного строительства “Жилище“. Из закрепленных в уставе целей следует, что фонд осуществляет социальные и общественно полезные цели. В частности, фонд образован для создания финансового механизма использования передаваемых из бюджетов всех уровней ассигнований, субсидий, привлекаемых средств населения и иных внебюджетных источников для финансирования в жилищную сферу, оплаты строительства, приобретения и содержания жилья; обеспечения эффективного использования средств в целях формирования регионального рынка жилья как условия снижения социальной напряженности и нагрузки на бюджеты
различных уровней; развития конкуренции в сфере жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства и др.

Заслушав объяснения прокурора Чукоминой О.Ю., представителей заинтересованных лиц Сирук А.А. и Сысолятина М.П., исследовав материалы дела в судебном заседании, суд находит заявление заместителя прокурора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры подлежащим частичному удовлетворению.

Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 29 декабря 2005 года принят Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры N 153-оз “О реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье - гражданам России“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. Закон подписан Губернатором Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 30 декабря 2005 года и опубликован в “Собрании законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры“, N 12 от 30 декабря 2005 года, а также в газете “Новости Югры“, N 26 от 11 марта 2006 года.

6 декабря 2007 года Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принят Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры N 185-оз “О внесении изменений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “О реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье - гражданам России“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре“. Закон подписан Губернатором Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 20 декабря 2007 года и опубликован в “Собрании законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры“, N 12 от 20 декабря 2007 года, а также в газете “Новости Югры“, N 16 от 2 февраля 2008 года.

Подпунктом 5 пункта 1 статьи 2 Закона N 185-оз подпункт 5 пункта 1 статьи 2 Закона N 153-оз изложен в новой редакции, согласно которой органы государственной власти автономного округа участвуют в реализации национального проекта путем осуществления на территории автономного округа программ
автономного округа и иных мероприятий, в том числе путем имущественного взноса в окружной фонд развития жилищного строительства “Жилище“. В новой редакции изложено и Приложение “Основные мероприятия национального проекта“, в пункте 5 которого в графе 2007 год значится: имущественный взнос автономного округа в окружной фонд развития жилищного строительства - 2337117000 рублей.

В ходе судебного разбирательства установлено, что на основании указанных изменений в Законе автономного округа N 153-оз от 30 декабря 2005 года и в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры N 122-оз от 30 ноября 2006 года “О бюджете Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2007 год“ имущественный взнос в сумме 2337117000 рублей был фактически перечислен фонду “Жилище“ в декабре 2007 года.

Оспаривая новую редакцию подпункта 5 пункта 1 статьи 2 Закона автономного округа N 153-оз от 30 декабря 2005 года, прокурор сослался на противоречие данной нормы статьям 3, 8, 69, 78.1 Бюджетного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ, действующей с 1 января 2008 года.

Действительно, согласно п. 4 статьи 3 БК РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом. Статья 8 БК, перечисляя основные бюджетные полномочия субъектов РФ, не упоминает такого полномочия, как предоставление имущественных взносов в некоммерческие организации. Между тем нельзя согласиться с доводами прокурора о несоответствии принятого в автономном округе Закона статье 78.1 БК, регулирующей предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, поскольку по своей природе имущественный взнос следует отнести не к субсидии, а к инвестиции. Статья
69 БК РФ в перечне видов бюджетных ассигнований предусматривает и предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. Порядок предоставления таких бюджетных инвестиций Бюджетный кодекс установил в ст. ст. 79 и 80.

В соответствии с этими нормами с 1 января 2008 года бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ возможны в форме капитальных вложений в основные средства государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. Пункт 7 статьи 79 содержит прямой запрет осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, которые не относятся (не могут быть отнесены) к государственной собственности. В силу статьи 80 БК предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными и муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований.

Само понятие “бюджетные инвестиции“, содержащееся в статье 6 Бюджетного кодекса РФ, означает бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Таким образом, суд приходит к выводу, что подпункт 5 пункта 1 статьи 2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры N 153 от 30 декабря 2005 года в редакции Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры N 185-оз от 20 декабря 2007 года “О внесении изменений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “О реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье -
гражданам России“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре противоречит правилам предоставления инвестиций, установленным в статьях 79, 80 Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2008 года. И с этого времени он должен быть признан недействующим.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении N 48 от 29 ноября 2007 года “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части“, нормативный правовой акт или часть его могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (пункт 28).

Статья 69 Бюджетного кодекса РФ в старой редакции (до 1 января 2008 года) устанавливала исчерпывающий перечень допустимых форм распределения бюджетных средств. В том числе предоставление бюджетных средств могло осуществляться в форме инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц. Статья 79 БК определяла порядок осуществления расходов на финансирование бюджетных инвестиций, при этом основным условием являлось включение расходов в федеральную либо региональную целевую программу. Положения статьи 85 БК в редакции до 1 января 2008 года, раскрывая значение и сущность расходных обязательств субъекта РФ, предусматривали, что расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ.

Анализ перечисленных норм Бюджетного кодекса, действовавших на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов автономного округа, свидетельствует о том, что внесение имущественного взноса в фонд “Жилище“ в 2007 году соответствовало бюджетному законодательству Российской Федерации.

Окружной внебюджетный фонд развития жилищного строительства “Жилище“ образован в автономном округе в 1997 году на основании Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ “О некоммерческих организациях“, Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2281 “О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы“, Постановления Правительства Российской Федерации от 15 июня 1994 года N 664 “Примерный порядок формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов жилищного строительства“. Постановлением Думы Ханты-Мансийского автономного округа от 24 апреля 1997 года N 111 утвержден Устав окружного внебюджетного фонда развития жилищного строительства Ханты-Мансийского автономного округа “Жилище“, в разделе 5 которого предусмотрено, что средства фонда формируются в том числе за счет имущественных взносов и целевых субсидий окружного бюджета. Учредителем фонда является орган государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа (Правительство автономного округа), имущество, переданное фонду его учредителем, является собственностью фонда (разделы 7 - 8). В соответствии с перечисленными нормативными правовыми актами (федеральными и автономного округа), на основании которых создан и действует фонд “Жилище“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, денежные, имущественные взносы от учредителя - это и право, и обязанность учредителя.

Так, статьей 26 ФЗ “О некоммерческих организациях“ предусмотрено, что источниками формирования имущества некоммерческой организации в денежной и иных формах являются в том числе регулярные и единовременные поступления от учредителей.

Прокурор утверждает, что п.п. 5 п. 1 ст. 2 Закона автономного округа N 153-оз от 30 декабря 2005 года в редакции Закона автономного округа N 185 от 20 декабря 2007 года противоречит статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ “О защите конкуренции“, которая запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, ЦБ РФ принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Однако с этим доводом нельзя согласиться, поскольку толкование прокурором данного положения федерального закона является ошибочным, произведенным в отрыве от смысла и содержания пунктов 1 - 5 части 1 статьи 15, в которых перечислены конкретные акты и действия, ограничивающие конкуренцию, и к которым не относится принятие нормативного правового акта о внесении имущественного взноса, носящего разовый характер, в окружной фонд “Жилище“. Более того, Правительство РФ в Постановлении от 15 июня 1994 года N 664 “Об утверждении Примерного порядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства“ указало, что фонды образуются для решения ряда задач, в том числе для развития конкуренции в сфере жилищного строительства (пункт Постановления).

Кроме того, суд учитывает, что п.п. 5 п. 1 ст. 2 Закона автономного округа от 30 декабря 2005 года с изменениями, внесенными 20 декабря 2007 года, действовал в 2007 году с приложением, в котором указана конкретная сумма имущественного взноса - 2337117000 рублей. Эта сумма не могла быть признана расходным обязательством субъекта РФ без включения ее в средства бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Закон же автономного округа от 30 ноября 2006 года “О бюджете Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2007 год“ фактически утратил силу в связи с ограничением его действия временными рамками, и признание его недействующим в части предоставления бюджетных ассигнований Департаменту строительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по уточненной росписи доходов и расходов на 2007 год “Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций“ в сумме 2337117000 рублей в 2008 году не представляется возможным.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Заместителя прокурора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о признании нормативных правовых актов: Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “О внесении изменений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “О реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье - гражданам России“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре“ от 20 декабря 2007 года N 185-оз и пункта 5 Приложения к Закону недействующими с момента принятия, Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры “О реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье - гражданам России“ в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре“ от 30 декабря 2005 года N 153-оз частично недействующим удовлетворить частично.

Подпункт 5 пункта 1 статьи 2, пункт 5 Приложения Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 20 декабря 2007 года N 185-оз, подпункт 5 пункта 1 статьи 2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30 декабря 2005 года N 153-оз признать недействующими с 1 января 2008 года.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы, кассационного представления через суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в течение десяти дней со дня вынесения решения в окончательной форме.

Судья

С.Г.УРАХЧИНА