Решения и определения судов

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2008 N 09АП-16042/2008-АК по делу N А40-38545/08-94-382 В удовлетворении заявления о признании недействительным приказа агентства по недропользованию о досрочном прекращении права пользования недрами месторождения по лицензии отказано, поскольку указанный приказ принят в рамках предоставленных ему полномочий, соответствует законодательству о недрах и не нарушает права и законные интересы заявителя.

ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 25 декабря 2008 г. N 09АП-16042/2008-АК

Дело N А40-38545/08-94-382

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2008 г.

Полный текст постановления изготовлен 25 декабря 2008 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Свиридова В.А.

судей: Демидовой О.В., Захарова С.Л.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Коваленко В.В.

Рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального агентства по недропользованию на решение Арбитражного суда города Москвы от 24 октября 2008 г. по делу N А40-38545/08-94-382 судьи Ерохина А.П.

по заявлению ООО “Горстовое“

к Федеральному агентству по недропользованию

о признании недействительным приказа

при участии:

от заявителя: Ефименко В.И. по дов. от 01.06.2008 г.;

от ответчика: Алехичева А.В. по дов. от 07.05.2008 г.;

установил:

ООО “Горстовое“
(далее общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным приказа Федерального агентства по недропользованию (далее Роснедра) от 18.04.2008 г. N 364 “О досрочном прекращении права пользования недрами Горстового месторождения по лицензии ТОМ 12613 НП“.

Решением от 24.10.2008 г. арбитражный суд удовлетворил заявленные требования, мотивировав свои выводы тем, что проект пробной эксплуатации скважин не был реализован по причине получения непрогнозируемых результатов в ходе начала работ, кроме того, Роснедрами по автономному округу был рассмотрен новый проект разработки месторождения, поскольку существенно изменились представления о геологическом строении эксплуатационных объектов после их разбуривания.

Не согласившись с принятым решением суда первой инстанции, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и отказать в удовлетворении заявленных требований. Указал на нарушение обществом лицензионного соглашения, поскольку добыча нефти на месторождении не ведется. Считает, что методические рекомендации по проектированию не являются нормативным правовым актом, не зарегистрированы в установленном порядке в Минюсте России, носят рекомендательный характер и являются внутренним документом ответчика. Сослался на то, что порядок досрочного прекращения права пользования недрами проведен в полном соответствии с законодательством о недрах.

В письменных пояснениях на апелляционную жалобу общество просит решение суда оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать. Сослался на нарушение обжалуемым приказом прав и законных интересов общества в сфере недропользования и осуществления предпринимательской деятельности. Указал на разработку обществом предложений по внесению изменений и дополнений в действующее соглашение в части конкретизации сроков и объемов работ по освоению месторождения. Считает, что общество не могло добывать нефть в связи с отсутствием технологической схемы разработки. Считает, что методические рекомендации по проектированию предусматривают, что
новые проектные документы составляются в случае существенного изменения представлений о геологическом строении эксплуатационных объектов после их разбуривания. Сослался на разработку технологической схемы разработки месторождения. Полагает, что обществом предприняты все необходимые меры для устранения нарушений, что и признано судом.

В судебном заседании ответчик поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Считает, что методические рекомендации по проектированию не являются нормативным правовым актом, не зарегистрированы в установленном порядке в Минюсте России, носят рекомендательный характер и являются внутренним документом Федерального агентства по недропользованию. Указал, что в акте от 15.02.2008 г. N Н-013-в зафиксировано, что уведомление Федерального агентства по недропользованию в течение 9 месяцев не выполнено. Не выполнен п. 5 лицензионного соглашения к лицензии ТОМ 11289 НЭ - на момент проверки добыча нефти на месторождении не ведется.

Представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать. Указал, что оспариваемый приказ нарушает права ООО “Горстовое“ в сфере предпринимательской деятельности поскольку заявитель лишается права на дальнейшее выполнение лицензионных соглашений, а также несет невосполнимые материальные затраты от выполненных мероприятий.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, выслушав объяснения сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Суд первой инстанции правомерно сделал вывод,
что обществом не пропущен срок на обращение в арбитражный суд, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, нефтяное месторождение “Горстовое“ было открыто в 1988 году. В начале 90-х годов, лицензия на нефтяное месторождение “Горстовое“ была предоставлена ОАО “Томскнефтегазгеология“.

В 1992 г. для ОАО “Томскнефтегазгеология“ был составлен проект пробной эксплуатации, принятый ЦКР РФ сроком на три года (1994 - 1996 гг.), который решением ЦКР РФ от 1999 г. был признан устаревшим.

В период с 1991 по 2001 года ОАО “Томскнефтегазтехнология“ сезонно производило отбор нефти из скважины N 93, работающей в фонтанном режиме, однако в 2001 г. данная скважина была поставлена на консервацию.

В августе 2002 г. ООО “Горстовое“, на основании ст. 17.1 Закона РФ от 12.02.1992 г. N 2395-1 “О недрах“ (далее Закон РФ), получило право пользования участком недр, включающим в себя Горстовое нефтяное месторождение, при этом приблизительный уровень добычи газа и нефти был приведен в п. 5 приложения N 1 к лицензии ТОМ 11289 НЭ.

В силу ст. 11 Закона РФ лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензионное соглашение является неотъемлемой частью лицензии и закрепляет условия пользования участком недр.

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти“ создано Федеральное агентство по недропользованию, которому переданные правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере недропользования Министерства природных ресурсов РФ.

Пунктом 5.3.10 Положения о
Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17.06.04 N 293, определено, что Роснедра принимает, в том числе, по представлению Федеральной службы в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.

Полномочия Федеральной службы по надзору в сфере природопользования определены в Положении о данной службе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400, согласно п. 5.1.3 которого Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Томской области была проведена комплексная проверка соблюдения требований законодательства в сфере природопользования ООО “Горстовое“ (акт от 23.11.2006 г. N НЛ-287).

В ходе данной проверки было установлено, что ООО “Горстовое“ нарушаются:

1. п. 5 лицензионного соглашения, в соответствии с которым владелец лицензии обеспечивает уровни добычи углеводородного сырья в соответствии с утвержденными проектными документами на разработку месторождения. Проектом “Пробной эксплуатации Горстового месторождения“ предусмотрены уровни добычи нефти, количественные показатели по объемам бурения и вводу скважин в период 2004 - 2006 гг. На момент проверки месторождение не введено в эксплуатацию.

2. п. 6.3 лицензионного соглашения, в соответствии с которым владелец лицензии обязан представить материалы по подсчету запасов на государственную экспертизу и в ЦКР при Минтопэнерго России - проектную документацию на промышленную разработку до 1997 года. На момент проверки запасы на ГКЗ не представлялись, проект промышленной разработки месторождения отсутствует.

3. п. 6.4 лицензионного соглашения в части представления отчетов в ФГУ ТФИ Томской области.

4. владельцем лицензии не разработан план мероприятий по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на производственных
объектах.

На основании выявленных нарушений Роснедрами принят приказ от 18.04.2008 г. N 364 “О досрочном прекращении права пользования недрами Горстового месторождения по лицензии ТОМ 12613 НП“ о прекращении с 28.04.2008 г. права пользования недрами Горстового месторождения.

Не согласившись с приказом, заявитель оспорил его в арбитражном суде.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 г. N 6/8 “О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации“, основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что упомянутые нарушения были обществом устранены и проект пробной эксплуатации скважин не был реализован по причине получения непрогнозируемых результатов в ходе начала работ, кроме того, Роснедрами по автономному округу был рассмотрен новый проект разработки месторождения, поскольку существенно изменились представления о геологическом строении эксплуатационных объектов после их разбуривания.

Так Управлением Росприроднадзора по Томской области в период с 04.02.2008 г. по 15.02.2008 г. была, проведена проверка выполнения обществом уведомления 20.04.2007 г. N ПС-06-31/3223 “О допущенных ООО “Горстовое“ нарушениях условий пользования недрами Горстового месторождения по лицензии ТОМ 11289 НЭ“.

Как следует из
акта проверки устранения допущенных нарушений ООО “Горстовое“ N Н-013-в от 15.02.2008 г., составленного Управлением Росприроднадзора по Томской области, при проведении проверки было установлено, и зафиксировано в разделе “выполнения“, следующее:

по п. 1 “недропользователем составлен новый проектный документ “Технологическая схема опытно-промышленной разработки“. Проектный документ назначен к рассмотрению в ТО ЦКР РФ по ХМАО в феврале 2008 г. Бурение и добычу нефти, недропользователь планирует начать в соответствии с проектным документом.

по п. 2 “Недропользователем составлен проектный документ (договор N ПР758 от 16.06.2007 г. с ОАО “ТомскНИИПИнефть“ ВНК) “Технологическая схема опытно-промышленной разработки Горстового месторождения“. Проектный документ назначен к рассмотрению в ТО ЦКР РФ по ХМАО в феврале 2008 г. На момент проверки, добыча нефти на месторождении не ведется.

При составлении проектного документа на промышленную разработку, в соответствии с техническим заданием проведен подсчет запасов месторождения. Результаты проведенных исследований показали, что расхождения величин вновь подсчитанных запасов не расходятся с принятыми (протокол N 3 заседания ЦКЗ от 22.01.1998 г.) более чем на 5%, в связи с чем, не требуется их переутверждение в ЦКЗ“.

по п. 3 “Зарегистрированные работы сданы в ФГУ “ТФИ по Томской области“ (справка ФГУ “ТФИ по Томской области“ исх. N 128 от 16.03.2007 г.)“.

по п. 4 “Разработан и согласован Сибирским региональным центром МЧС России, Управлением Ростехнадзора по Томской области, Управлением Росприроднадзора по Томской области План по предупреждению и ликвидации разливов нефти на опасных производственных объектах ООО “Горстовое“, расположенных на Горстовом нефтяном месторождении в Александровском районе Томской области (вводится в действие с 15 октября 2007 г.)“.

В отношении нарушения недропользователем п. 5 лицензионного соглашения суд первой инстанции указал, что
в редакции упомянутого соглашения, действовавшей до 10.05.2006 г., пункт 5 содержал в себе количественные показатели уровней добычи нефти и газа без указания на обязанность владельца лицензии осуществлять добычу сырья в установленных объемах, однако с 10.05.2006 г. в пункт 5 внесены изменения, в соответствии с которыми Владелец лицензии обеспечивает уровни добычи углеводородного сырья в соответствии с утвержденными проектными документами на разработку месторождения.

Основанием внесения изменений в Лицензионное соглашение явилось несоответствие характеристик геологического строения месторождения, подтвержденных, в т.ч. уполномоченными государственными органами при выдаче лицензии в 2002 г., и необходимость повторного научного изучения строения месторождения, разработки новой проектной документации, выполнения работ по бурению разведочных и эксплуатационных скважин на основании новых геологических данных.

Суд первой инстанции сделал вывод, что поскольку заявителем 16.06.2007 г. был заключен договор N ПР758 на разработку научно-технической продукции “Проект пробной эксплуатации Горстового месторождения“ и срок завершения и сдачи выполненных работ по данному договору был установлен 16.06.2008 г., то в силу ст. 23.2 Закона РФ добыча нефти на месторождении может осуществляться только на основании соответствующего проектно-технологического документа, который в соответствии с Дополнением к лицензионному соглашению на тот момент только формировался и проходил необходимые экспертизы, а 06.05.2008 г. доработанный вариант представленного отчета был рассмотрен на комиссии ТО ЦКР по ХМАО - Югра со всеми замечаниями, утвержден и принят в качестве “проекта пробной эксплуатации Горстового месторождения“ сроком на три года.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что в силу п. 11 Методических рекомендаций по проектированию разработки нефтяных и газовых месторождений, утвержденных Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 21.03.2007 N 61 (далее Методические рекомендации), технологическая
схема разработки является основным проектным технологическим документом, определяющим систему промышленной разработки месторождения на период его разбуривания основным эксплуатационным фондом скважин.

Как следует из п. 7 Методических рекомендаций проект пробной эксплуатации составляется для месторождений при недостаточности объема исходных данных для составления технологической схемы разработки, как правило, сроком до трех лет.

В соответствии с п. 20 Методических рекомендаций новые проектные технологические документы, дополнения к технологическим схемам и проектам разработки рекомендуется составлять в следующих случаях, в частности при существенном изменении представлений о геологическом строении эксплуатационных объектов после их разбуривания и ввода в разработку.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал вывод о недействительности оспариваемого приказа, поскольку заявителем был составлен новый проектный документ “Технологическая схема опытно-промышленной разработки“, который был назначен к рассмотрению в феврале 2008 г., рассмотрен и утвержден 06.05.2008 г. на заседании ТО ЦКР Роснедра по ХМАО - Югре и согласован Федеральным агентством по недропользованию, что подтверждается письмом N ПС-03-31/6408 от 04.08.2008 г.

Между тем суд первой инстанции не учел следующее.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона РФ право пользования недрами прекращается при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами.

В силу п. 11 Лицензионного соглашения нарушение владельцем лицензии одного из условий настоящего Соглашения является основанием для прекращения права пользования недрами.

Согласно подпунктам 2, 5 п. 2 ст. 20 Закона РФ право пользования участком недр может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, а также в случае если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию
недрами в предусмотренных объемах.

В соответствии со ст. 21 Закона РФ в случаях, предусмотренных подпунктами 2 и 5 п. 2 ст. 20 указанного Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Из материалов дела видно, что акт проверки от 23.11.2006 г. N НЛ-278 был рассмотрен на заседании Комиссии по рассмотрению вопросов недропользования в Российской Федерации (далее Комиссия). На заседании Комиссии принято решение:

1. Считать установленным факт невыполнения ООО “Горстовое“ основных условий пользования недрами месторождения Горстовое.

2. Рекомендовать Управлению лицензирования в месячный срок в установленном порядке подготовить письменное уведомление о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования ООО “Горстовое“ недрами Горстового месторождения по лицензии ТОМ 11289 НЭ в случае неустранения указанных нарушений в течение девяти месяцев.

3. Рекомендовать Федеральной службе по надзору в сфере недропользования по истечении срока уведомления организовать проверку устранения нарушений и по ее результатам внести предложения Комиссии.

В соответствии с указанным решением комиссии обществу было выдано уведомление от 20.04.2007 г. N ПС-06-31/3223 “О допущенных ООО “Горстовое“ нарушениях условий пользования недрами Горстового месторождения по лицензии ТОМ 11289 НЭ“.

В уведомлении предписывалось устранить выявленные нарушения в течение девяти месяцев. Также сообщалось, что при неустранении указанных нарушений Роснедрами будет рассмотрен вопрос о досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии ТОМ 11289 НЭ на основании пп. 2, 5 п. 2 ст. 20 Закона РФ.

Управлением Росприроднадзора по Томской области в период с 4 по 15 февраля 2008 г. была проведена проверка выполнения обществом уведомления от 20.04.2007 г. N ПС-06-31/3223 “О допущенных ООО “Горстовое“ нарушениях условий пользования недрами Горстового месторождения по лицензии ТОМ 11289 НЭ“.

По результатам указанной проверки был составлен акт от 15.02.2008 г. N Н-013-в, в котором зафиксировано, что уведомление Роснедр в течение девяти месяцев не выполнено. Таким образом не выполнен п. 5 лицензионного соглашения к лицензии ТОМ 11289 НЭ - на момент проверки добыча нефти на месторождении не ведется.

Акт проверки от 15.02.2008 г. N Н-013-в и действия Управления Росприроднадзора по Томской области не оспаривались, не признаны незаконными в установленном законом порядке.

22.02.2008 г. в адрес Роснедр поступило представление Росприроднадзора от 22.02.2008 г. N ВК-02-33/1551, в котором было указано об установленном факте неустранении обществом нарушений указанных в уведомлении Роснедр.

На заседании Комиссии по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр, было решено считать установленным факт невыполнения обществом условий пользования недрами по лицензии ТОМ 11289 НЭ и неустранения нарушений указанных в уведомлении Роснедр, и рекомендовать Роснедрам прекратить право пользования ООО “Горстовое“ недрами по лицензии ТОМ 11289 НЭ в соответствии с пп. 2, 5 п. 2 ст. 20 Закона РФ.

Апелляционный суд считает необоснованной ссылку суда первой инстанции на п. 20 Методических рекомендаций. В силу упомянутого пункта новые проектные технологические документы, дополнения к технологическим схемам и проектам разработки рекомендуется составлять в следующих случаях, в частности при существенном изменении представлений о геологическом строении эксплуатационных объектов после их разбуривания и ввода в разработку.

Из материалов дела видно, что месторождение не введено в разработку, поскольку добыча нефти не ведется.

Кроме того, согласно п. 2 Методических рекомендаций, рекомендации определяют процедуру рассмотрения и согласования проектной и технологической документации на разработку нефтяных и газонефтяных месторождений (далее - проектные технологические документы на разработку месторождений) и направлены на оказание практической помощи Федеральному агентству по недропользованию, его территориальным органам и организациям, находящимся в ведении Федерального агентства по недропользованию.

Таким образом, апелляционный суд считает обоснованным довод ответчика о том, что Методические рекомендации не являются нормативным актом, носят рекомендательный характер и являются внутренним документом Роснедр.

Вместе с тем апелляционный суд принимает во внимание то обстоятельство, что оспариваемый приказ Роснедр принят до утверждения проектного документа “Технологическая схема опытно-промышленной разработки“.

Как видно из письма Роснедр от 13.10.2008 г. N 404/171 П проект пробной эксплуатации Горстового месторождения после экспертизы в ТО ЦКР по ХМАО протоколом N 977 отклонен.

Из письма Роснедр от 17.10.2008 г. N 413/1 ВЛ видно, что новый проект пробной эксплуатации месторождения (протокол ТО ЦКР по ХМАО от 06.05.2008 г. N 1028) не содержит существенных технологических изменений против предыдущего (протокол ТО ЦКР по ХМАО от 19.02.2004 г. N 462). Указано, что общество было обязано в течение 2004 - 2006 гг. осуществлять пробную эксплуатацию месторождения, но работы заявителем в указанный срок не проводились.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах апелляционный суд делает вывод, что оспариваемый приказ принят Роснедрами в рамках предоставленных ему полномочий, соответствует законодательству о недрах и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В связи с изложенным, решение Арбитражного суда города Москвы от 24.10.2008 г. подлежит отмене ввиду неправильного применения норм материального права. При этом суд апелляционной инстанции полагает возможным принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 270 и 271 АПК РФ,

постановил:

решение Арбитражного суда города Москвы от 24.10.2008 г. по делу N А40-38545/08-94-382 отменить.

Отказать ООО “Горстовое“ в удовлетворении требований о признании недействительным приказа Федерального агентства по недропользованию от 18.04.2008 г. N 364 “О досрочном прекращении права пользования недрами Горстового месторождения по лицензии ТОМ 12613 НП“.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

В.А.СВИРИДОВ

Судьи:

С.Л.ЗАХАРОВ

О.В.ДЕМИДОВА