Решения и определения судов

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2008 N 09АП-6680/2008-АК по делу N А40-15183/08-153-176 Неправильная квалификация административного правонарушения является основанием для удовлетворения заявления о признании недействительным постановления госоргана по контролю за использованием объектов недвижимости о назначении административного наказания за невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 23 июля 2008 г. N 09АП-6680/2008-АК

Дело N А40-15183/08-153-176

Резолютивная часть постановления объявлена 16.07.2008 г.

Полный текст постановления изготовлен 23.07.2008 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи С.В.А.

судей: М.Л.А., З.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Х.

Рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы на решение Арбитражного суда города Москвы от 25 апреля 2008 А40-15183/08-153-176 принятое судьей М.

по заявлению РОО “Культурно-оздоровительный центр досуга по месту жительства “Юность“

к Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы

о признании незаконным постановления

при участии:

от заявителя: Р. по дов. 26.11.2007 г.; Т. по дов. от 01.07.2008 г.;
В. по дов. от 01.07.2008 г.;

от ответчика: С. по дов. от 06.02.2007 г.;

установил:

Региональная общественная организация “Культурно-оздоровительный центр досуга по месту жительства “Юность“ (далее общественная организация) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным постановления Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости г. Москвы (далее Госинспекция) от 13.03.2008 г. по делу N 438-НФ/69140/6к-08 о назначении административного наказания в виде взыскания штрафа в размере 90 000 руб.

Решением от 25.04.2008 г. арбитражный суд удовлетворил заявленные требования, мотивировав свои выводы тем, постановление о привлечении заявителя к административной ответственности содержит неправильную квалификацию вмененного правонарушения.

Госинспекция не согласилась с принятым решением суда, подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Считает, что государственный контроль за соблюдением порядка и учета использования объектов нежилого фонда осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти г. Москвы в соответствии с нормами КоАП г. Москвы. Указал, что уполномоченным органом, осуществляющим эти проверки является Госинспекция. Полагает, что нежилые помещения являются собственностью г. Москвы. Пояснил, что общество правомерно привлечено к административной ответственности за невыполнение в указанный срок предписания об устранении нарушений. Сослался на то, что законодательство об административной ответственности вне сферы, определенной ст. 1.3 КоАП РФ относится к ведению субъектов РФ. Считает, что размер штрафа не противоречит положениям КоАП РФ.

В письменных объяснениях общественная организация просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Считает, что норма КоАП г. Москвы противоречит норме КоАП РФ. Указал, что заявитель не делал перепланировку и до сих пор не принял нежилые
помещения по акту. Полагает, что Госинспекция не доказала событие правонарушения и вину общественной организации в его совершении. Пояснил, что установка перегородок помимо несущих конструкций не требует разрешительных документов. Сослался на то, что ссылка Госинспекции на постановление Правительства Москвы от 08.02.2005 г. N 73-ПП неправомерна, поскольку упомянутое постановление определяет порядок перепланировки в жилых домах.

В судебном заседании представитель ответчика поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе. Считает, что порядок привлечения заявителя к административной ответственности ответчиком не нарушен. Указал, что о времени и месте рассмотрения дела уведомлен президент общественной организации В.А.С.

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ. Апелляционный суд, выслушав объяснения сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к
ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч. 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Как следует из материалов дела, РОО “Культурно-оздоровительный центр досуга по месту жительства “Юность“ занимает и использует нежилые помещения площадью 1 462,3 кв. м на 1-ом, 2-ом, 3-ем, 4-ом этажах и в подвале нежилого здания, расположенного по адресу: г. Москва, Украинский бульвар, д. 15, на основании договора аренды от 13.04.1998 г. N 0-165/98, заключенного с Департаментом имущества города Москвы.

Проведенной Госинспекцией 01.10.2007 г. проверкой выявлено, что общественная организация произвела переустройство, выразившееся в перепланировке и переоборудовании нежилых помещений, без оформления разрешительной документации: на втором этаже в комнате N 7 заложен дверной проем; на третьем этаже установлены перегородки с дверными проемами между комнатами N 14 и 13, 9 и 10, 9 и 8, 10 и 8, 10 и 7, 8 и 7, 16 и 17, 4 и 3, 4 и 5, 5 и 3,3 и 2, 2 и 5, 18 и 19, А1 и А; в комнате N 1 заложен дверной проем.

В тот же день заявителю выдано предписание N 68316/5к в соответствии с которым, в срок до 01.02.2008 г. предписывалось устранить выявленное административное правонарушение, выразившееся в переустройстве объекта нежилого фонда, получив распоряжение Префектуры административного округа о согласовании проведения работ по перепланировке, либо в случае невозможности получить соответствующее разрешение, восстановить состояние нежилого помещения в
соответствии с технической документацией.

В силу пп. “г“ п. 1 ст. 4 Закона города Москвы от 03.07.2002 г. N 38 “О государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы“ предписание органа государственного контроля - требование о выполнении ранее выданного уведомления или устранении выявленного административного правонарушения в установленный срок.

Пунктом 3.2.4 Положения о Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 22.08.2006 г. N 602-ПП, установлено, что сотрудники Госинспекции, на которых в соответствии с их должностными регламентами возложены контрольно-инспекционные функции, имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Повторной проверкой 29.02.2008 г. установлено, что распоряжение Префектуры административного округа о согласовании проведения работ по перепланировке, переоборудованию не получено, состояние нежилого помещения в соответствии с технической документацией не восстановлено.

Госинспекция сделала вывод, что заявителем ранее выявленное нарушение не устранено, предписание от 01.10.2007 г. N 68316/5к в установленный срок не выполнено.

29.02.2008 г. Госинспекцией в присутствии законного представителя заявителя составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.2 КоАП г. Москвы.

В соответствии со ст. 15.2 КоАП г. Москвы невыполнение или ненадлежащее выполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) или отдельных требований данного предписания органа государственной власти города Москвы (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

13.03.2008 г. Госинспекция, рассмотрев материалы административного дела N 438-НФ/69140/6к-08 вынесла постановление, в
соответствии с которым общественная организация признана виновной в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.2 КоАП г. Москвы и взыскала штраф в размере 90 000 руб.

Согласно п. 10 ст. 16.3 Кодекса г. Москвы дела об административных правонарушениях, предусмотренных главой 15 Кодекса рассматривает уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы по контролю за использованием нежилого фонда и земель.

Таким образом, с учетом пунктов 1.1 и 3.2.3 Положения о Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 22.08.2006 N 602-ПП суд первой инстанции сделал вывод о том, что протокол составлен, и дело об административном правонарушении рассмотрено должностными лицами Госинспекции в пределах предоставленных им полномочий.

При составлении протокола об административном правонарушении присутствовал законный представитель заявителя - президент общественной организации В.А.С., ему были разъяснены права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

О месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении законный представитель заявителя был извещен надлежащим образом и направил своего представителя.

При таких обстоятельствах является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что порядок привлечения к административной ответственности при составлении протокола и рассмотрении дела об административном правонарушении Госинспекцией не нарушен.

Удовлетворяя заявленные требования, апелляционный суд исходит из следующего.

Согласно ст. ст. 72, 73 Конституции РФ, административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, в том числе осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов.

В соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно ст. 76 Конституции устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

В соответствии с пунктом 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Между тем законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 1.1, пункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Фактически объективная сторона вменяемого акционерному обществу правонарушения, квалифицированного по ст. 15.2 КоАП г. Москвы, совпадает с объективной стороной правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об
устранении нарушений законодательства, определяющая санкцию для юридических лиц в виде наложения административного штрафа в размере от 10 000 до 20 000 руб.

Кроме того, максимальная санкция за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ для юридических лиц установлена в 20 000 руб., максимальная санкция, предусмотренная ст. 6.12 КоАП г. Москвы для юридических лиц установлена в 100 000 руб., т.е. выше размера штрафа, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

В данном случае размер штрафа взысканного с заявителя составляет 90 000 руб., что противоречит федеральному законодательству.

При таких обстоятельствах является обоснованным вывод суда первой инстанции о неправильной квалификации правонарушения.

Кроме того, суд первой инстанции исходил из того, что упомянутые нежилые помещения являются собственностью города Москвы.

Между тем судом не учтено следующее.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним“ государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Материалами дела не подтверждено, что на упомянутые нежилые помещения зарегистрировано право собственности города Москвы.

Представленное ответчиком в судебное заседание апелляционного суда сообщение Управления ФРС по Москве от 16.07.2008 г. N 19/183/2008-864 не свидетельствует о зарегистрированном праве собственности г. Москвы на упомянутые нежилые помещения.

Вместе с тем из сообщения видно, что к проведению государственной регистрации прав на нежилые помещения Управление ФРС по Москве приступило с
17.08.1998 г.

При таких обстоятельствах Госинспекция не вправе осуществлять административное производство по выявленному правонарушению в сфере невыполнения предписания органа осуществляющего государственный надзор.

В соответствии с п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

Апелляционная инстанция не находит и безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, так как не усматривает процессуальных нарушений при принятии названного судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного апелляционный суд не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, что влечет оставление апелляционной жалобы без удовлетворения.

Принимая во внимание вышеизложенное и, руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269 и 271 АПК РФ,

постановил:

решение Арбитражного суда города Москвы от 25.04.2008 г. по делу N А40-15183/08-153-176 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.