Решения и определения судов

Рекомендации Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Свердловской области N ОБ-03/20 <По проблемным вопросам применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях> (По итогам заседания, состоявшегося 7 ноября 2008 года)

РЕКОМЕНДАЦИИ

НАУЧНО-КОНСУЛЬТАТИВНОГО СОВЕТА

ПРИ АРБИТРАЖНОМ СУДЕ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

N ОБ-03/20

7 ноября 2008 г. в Арбитражном суде Свердловской области состоялось заседание Научно-консультативного совета по проблемным вопросам применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Традиционно свое видение решения вынесенных на обсуждение проблем было представлено арбитражными судами Уральского округа: Семнадцатым арбитражным апелляционным судом, Восемнадцатым арбитражным апелляционным судом, Арбитражным судом Оренбургской области, Арбитражным судом Курганской области, Арбитражным судом Пермского края, Арбитражным судом Челябинской области, Арбитражным судом Удмуртской Республики.

В работе Научно-консультативного совета помимо его членов приняли участие от Федерального арбитражного суда Уральского округа: В.А. Лукьянов - судья, Е.Н. Сердитова - начальник отдела анализа и обобщения
судебной практики, от Прокуратуры Свердловской области - начальник отдела по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе С.Е. Карепанова.

Арбитражный суд Свердловской области искренне благодарен всем, кто участвует в обсуждении правоприменительных проблем, вынесенных на обсуждение Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Свердловской области.

На обсуждение Научно-консультативного совета было вынесено пять вопросов, по каждому из которых были выработаны рекомендации.

1. Каким образом в судебном акте по делу о привлечении к административной ответственности должен быть решен вопрос об изъятых вещах, находившихся в незаконном обороте, если в их отношении не может быть применено административное наказание в виде конфискации вследствие отказа в удовлетворении требований административного органа по причине пропуска срока давности привлечения к ответственности или иных процессуальных нарушений?

В силу ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест, если в их отношении не применено или не может быть применено административное наказание в виде конфискации или возмездного изъятия. При этом вещи и документы, не изъятые из оборота, подлежат возвращению законному владельцу; вещи, изъятые из оборота, подлежат передаче в соответствующие организации или уничтожению. По смыслу ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ под вещью, изъятой из оборота, подразумевается имущество, нахождение которого в обороте не допускается (п. 2 ст. 129 ГК РФ).

Часть 3 ст. 29.10 КоАП РФ не устанавливает, каким образом следует решать вопрос о предметах, относящихся к объектам, не изъятым из оборота, но также подлежащих изъятию в силу того, что их оборот является незаконным, например, контрафактный товар или алкогольная продукция, не
соответствующая требованиям ст. 25 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“.

С.П. Воронин <1> отметил, что такие вещи, как контрафактный товар или алкогольная продукция, не соответствующая требованиям ст. 25 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“, не могут быть возвращены лицу, у которого они были изъяты в ходе производства по делу об административном правонарушении, поскольку их оборот является незаконным.

--------------------------------

<1> Воронин С.П. - председатель судебного состава Арбитражного суда Свердловской области.

С.Д. Хазанов <2> к этому добавил, что действие мер обеспечения (изъятие, арест вещей) по своей продолжительности не может выходить за рамки производства по делу об административном правонарушении. В том случае, когда конфискация как мера административного наказания судом не назначается, в судебном акте должен быть решен вопрос о дальнейшей судьбе изъятых вещей. Если в отношении алкогольной и спиртосодержащей продукции, не соответствующей требованиям стандартов, санитарных правил и гигиенических нормативов, законом прямо предусмотрено, что такая продукция подлежит направлению на переработку или уничтожению в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ч. 12 ст. 27.10 КоАП РФ), то относительно контрафактного товара такой нормы в КоАП РФ нет.

--------------------------------

<2> Хазанов С.Д. - заведующий кафедрой административного права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент.

В.А. Лукьянов <3> обратил внимание на то, что в соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2008 г. N 408-О-П ч. 12 ст. 27.10 КоАП РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предусматривает возможности направления на переработку или уничтожения изъятой в рамках производства по делам
об административных правонарушениях алкогольной и спиртосодержащей продукции, не отвечающей обязательным требованиям стандартов, санитарных правил и гигиенических нормативов, без судебного решения.

--------------------------------

<3> Лукьянов В.А. - судья Федерального арбитражного суда Уральского округа.

Ю.А. Куричев <4> считает, что в отношении отдельных видов контрафактного товара в судебном акте следует указывать, что он подлежит изъятию из гражданского оборота и уничтожению, передаче правообладателю по его просьбе или иным лицам для удовлетворения общественных интересов (например, одежда с контрафактными товарными знаками может быть передана малообеспеченным семьям, детским домам и т.п.).

--------------------------------

<4> Куричев Ю.А. - заместитель председателя Арбитражного суда Свердловской области - председатель административной коллегии, кандидат юридических наук.

Таким образом, изъятое (арестованное) имущество, находившееся в незаконном обороте, подлежит передаче для уничтожения, переработки, удовлетворения общественных интересов и другому использованию в зависимости от его правового режима (ч. 12 ст. 27.10 КоАП РФ, п. 4 ст. 1252, п. 2 ст. 1515 ГК РФ).

По итогам обсуждения Научно-консультативный совет пришел к следующим выводам:

Если в ходе судебного разбирательства суд установит, что вещи, изъятые (арестованные) в рамках принятия мер об обеспечении производства по делу об административном правонарушении, находились в незаконном обороте, то независимо от привлечения лица к административной ответственности в судебном акте в обязательном порядке следует указывать, что:

этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, не соответствующие требованиям ст. 25 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“, подлежат передаче Федеральному агентству по управлению государственным имуществом для уничтожения или переработки в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2002 г. N 883 “Об утверждении Положения о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного
оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“;

контрафактный товар по усмотрению суда подлежит изъятию из гражданского оборота и уничтожению либо передаче правообладателю по его просьбе или иным лицам для удовлетворения общественных интересов по аналогии с порядком, установленным нормами КоАП РФ, ГК РФ, Федеральным законом “Об исполнительном производстве“, актами Правительства Российской Федерации в отношении конфискованных орудий совершения и предметов административного правонарушения <5>.

--------------------------------

<5> Так, согласно ч. 3 ст. 32.4 КоАП РФ если конфискованные экземпляры произведений и фонограмм, материалы и оборудование, используемые для их воспроизведения, и иные орудия совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.12 КоАП РФ, были изъяты в соответствии со ст. 27.10 КоАП РФ или арестованы в соответствии со ст. 27.14 КоАП РФ, то их уничтожение или передача производится судьей или по его поручению органом, должностное лицо которого произвело изъятие или арест.

2. Каковы пределы оценки арбитражным судом протокола об административном правонарушении и других материалов при принятии к производству заявления административного органа о привлечении к административной ответственности?

Пунктом 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“ судам рекомендовано следующее. При установлении на стадии принятия заявления о привлечении к административной ответственности факта составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, суд, руководствуясь ст. 29.4 КоАП РФ, выносит определение о возвращении заявления вместе с протоколом об административном правонарушении и прилагаемыми к нему
документами административному органу.

При выявлении указанных обстоятельств в судебном заседании суд, руководствуясь ч. 6 ст. 205 и ч. 2 ст. 206 АПК РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

Вместе с тем остается неясным вопрос, что можно признать недостатками в оформлении материалов, которые могут быть устранены при рассмотрении дела. Например, можно ли отнести к устранимым недостаткам составление протокола об административном правонарушении в присутствии неуполномоченного представителя организации или ненадлежащее уведомление организации о времени и месте составления протокола и возможно ли устранение указанных недостатков путем возвращения заявления административному органу либо непосредственно в судебном заседании?

В.А. Лукьянов считает, что нет никаких препятствий для использования арбитражными судами института возврата протокола и административных материалов по правилам КоАП РФ. Возврат заявления о привлечении к административной ответственности вместе с протоколом и другими административными материалами может быть применен для устранения грубых, очевидных нарушений, допущенных административным органом.

С.Д. Хазанов полагает, что арбитражный суд на стадии принятия заявления о привлечении к административной ответственности обязан осуществлять проверку протокола об административном правонарушении с целью не допустить разрешения дела при отсутствии надлежащей правовой основы. При этом в обязательном порядке подлежат проверке:

1) полномочия должностного лица на составление протокола об административном правонарушении;

2) наличие и правильность юридической квалификации административного правонарушения, в том числе соответствие юридической квалификации описанию события административного правонарушения;

3) соблюдение процессуальных прав лица, в отношении которого ведется производство по делу, на защиту, в том числе права присутствовать при составлении протокола, давать объяснения, знакомиться с содержанием протокола, получить копию протокола и разъяснение своих прав и обязанностей; при этом лицу, не владеющему языком,
на котором осуществляется производство по делу, должна быть предоставлена возможность знакомиться с содержанием протокола на родном языке;

4) наличие данных о потерпевшем, свидетелях и об иных участниках производства, присутствие которых в судебном заседании является обязательным для всестороннего, объективного и своевременного рассмотрения дела.

Ю.А. Куричев считает, что возврат искового заявления и приложенных к нему документов на основании ст. 129 АПК РФ происходит по формальным основаниям. Возврат же административных материалов может быть осуществлен только после их оценки судом, что не свойственно арбитражному процессу на стадии принятия заявления к производству. Именно по этой причине институт возврата протокола и материалов административному органу арбитражными судами фактически не используется, хотя устранение недостатков в административных материалах на стадии принятия арбитражным судом заявления позволило бы в дальнейшем избежать отказа по процессуальным основаниям в удовлетворении заявления административного органа о привлечении к административной ответственности.

При реализации положений, содержащихся в п. 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“, на практике возникают следующие трудности. Во-первых, оценка на стадии принятия к производству заявления о привлечении к административной ответственности протокола об административном правонарушении и других административных материалов должна ограничиваться установлением внешних, явных дефектов (отсутствие подписи должностного лица, квалификация деяния без указания какой-либо части статьи КоАП РФ и т.п.) без исследования доказательств по правилам гл. 7 АПК РФ, т.е. в пределах оценки, которая допускается для применения ст. 128, 129 АПК РФ. Во-вторых, глубокий и тщательный анализ документов на стадии принятия заявления к производству приведет к резкому увеличению
числа возвратов заявлений, что, несомненно, скажется на статистических показателях деятельности суда в сфере реализации принципа доступности правосудия.

По итогам обсуждения Научно-консультативный совет пришел к следующему выводу:

В случае выявления на стадии принятия к производству заявления о привлечении к административной ответственности грубых, очевидных, не требующих оценки нарушений, допущенных административным органом при составлении протокола об административном правонарушении, суд, руководствуясь ст. 29.4 КоАП РФ, выносит определение о возвращении заявления административному органу вместе с протоколом и другими административными материалами.

3. На основании чего потерпевший становится участником дела об административном правонарушении: процессуального документа административного органа или в силу самого факта причинения вреда? Следует ли арбитражному суду по делу о привлечении к административной ответственности привлекать потерпевшего к участию в деле в качестве третьего лица или в качестве потерпевшего, или достаточно уведомить данное лицо о рассмотрении дела об административном правонарушении? Если потерпевший не участвовал в арбитражном процессе по делу о привлечении к административной ответственности, вправе ли он обжаловать судебный акт арбитражного суда?

В соответствии с ч. 3 ст. 25.2 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием потерпевшего. В отсутствие потерпевшего дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайства об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно п. 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“ при рассмотрении дел об административных правонарушениях потерпевший извещается о времени и месте
судебного заседания. Процессуальное положение и права потерпевшего определены КоАП РФ.

С.П. Воронин считает, что лицо, которому причинен вред административным правонарушением, может участвовать в арбитражном процессе в качестве потерпевшего, несмотря на то, что АПК РФ не называет его в числе лиц, участвующих в деле.

С.Д. Хазанов в свою очередь полагает, что данные о потерпевшем могут содержаться в протоколе об административном правонарушении (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ). Отсутствие же в протоколе и других административных материалах сведений о потерпевших освобождает арбитражный суд от обязанности извещать последних о месте и времени рассмотрения дела, за исключением случаев, когда потерпевший непосредственно обращается в арбитражный суд с ходатайством допустить его к участию в судебном заседании. При этом необходимо учитывать, что реализация потерпевшим своих процессуальных прав и обязанностей не ставится в зависимость от того, внесены ли сведения о нем в протокол об административном правонарушении. Следовательно, потерпевший вправе оспорить решение арбитражного суда по делу об административном правонарушении, даже если он не принимал участия в административном расследовании и (или) в судебном заседании.

С.А. Сушкова <6> добавила к этому, что в п. 15 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа, принятых по итогам заседания, состоявшегося 7 - 8 декабря 2005 г., указано, что при разрешении арбитражным судом дел об административных правонарушениях потерпевший может быть привлечен к участию в деле по его заявлению, по ходатайству участвующих в деле лиц или по инициативе суда в качестве заинтересованного лица. Такое лицо пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности в соответствии с ч. 2 ст. 51 АПК РФ.

--------------------------------

<6> Сушкова С.А. - заместитель председателя судебного состава
Арбитражного суда Свердловской области.

По итогам обсуждения Научно-консультативный совет пришел к следующему выводу:

Если в протоколе об административном правонарушении или других административных материалах дела имеются сведения о потерпевшем, то арбитражный суд обязан известить его о времени и месте судебного разбирательства по делу об административном правонарушении. При наличии соответствующего заявления, ходатайства или по инициативе суда потерпевший привлекается к участию в деле с процессуальными правами и обязанностями третьего лица (ст. 51 АПК РФ).

4. Подлежит ли привлечению к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, использующий нежилой фонд, находящийся в федеральной собственности, по договору аренды, заключенному без согласия собственника?

Часть 2 ст. 7.24 КоАП РФ устанавливает ответственность за использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов. Статьями 294, 295 ГК РФ, п. 2 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях“ введен запрет на распоряжение недвижимым имуществом без согласия собственника.

Сторонники одной позиции считают, что поскольку запрет сдавать в аренду недвижимое имущество без согласия собственника адресован законодателем арендодателю - федеральному государственному унитарному предприятию, невыполнение последним этой обязанности исключает ответственность арендатора.

В соответствии с другой позицией арендатор перед заключением договора должен убедиться в наличии разрешения собственника на использование нежилых помещений; пренебрежение этой обязанностью свидетельствует о виновности арендатора, который в связи с этим подлежит административной ответственности.

В.А. Лукьянов отметил, что вина юридического лица в отличие от вины физического лица не имеет формы умысла и неосторожности. Юридическое лицо, использующее федеральное имущество без надлежаще оформленных документов, будет признано виновным, если будет установлено, что данным лицом не были приняты все зависящие от него меры к заключению договора аренды в соответствии с требованиями гражданского законодательства. Суд в каждом конкретном случае должен дать оценку всем доказательствам, подтверждающим факт наличия вины лица в совершении правонарушения по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ.

Ю.А. Куричев считает, что ограничение на распоряжение недвижимым имуществом, установленное для федерального государственного унитарного предприятия ст. 295 ГК РФ, не освобождает арендатора (при наличии его вины) от административной ответственности.

С.Е. Карепанова полагает, что арендатор перед заключением договора должен убедиться в том, что имущество передается в аренду уполномоченным лицом, соответственно пренебрежение им данной обязанностью может повлечь для него последствия в виде административной ответственности.

По мнению А.А. Ануфриева <7>, при исследовании вопроса о виновном поведении арендатора следует разграничивать две ситуации: 1) согласие со стороны уполномоченного государственного органа на заключение договора аренды не получено; 2) такое согласие имеется, однако заявитель полагает, что оно дано неуполномоченным органом. Во втором случае суд должен с учетом конкретных обстоятельств дела исследовать вопрос, какой государственный орган обладает полномочиями на дачу согласия о передаче федерального имущества в аренду.

--------------------------------

<7> Ануфриев А.А. - председатель судебного состава Арбитражного суда Свердловской области.

По итогам обсуждения Научно-консультативный совет пришел к следующему выводу:

Неполучение согласия собственника на передачу федерального имущества в аренду не исключает ответственности арендатора по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ за использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов, если административным органом будет доказано, что лицо не предприняло все зависящие от него меры к заключению договора аренды в соответствии с требованиями гражданского законодательства.

5. Какова правовая природа представления о принятии мер по устранению причин и условий, выявленных в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении? По правилам главы 24 или 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается заявление об оспаривании представления административного органа?

В соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Зачастую одновременно с оспариванием постановления о привлечении к административной ответственности оспаривается и названное представление.

Необходимо отметить, что представление может быть вынесено по материалам нескольких дел об административных правонарушениях и не только в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности. В связи с этим возникает вопрос о правовой природе этого акта и о порядке его оспаривания.

С.Д. Хазанов считает, что представление административного органа, вынесенное в порядке ст. 29.13 КоАП РФ, является ненормативным правовым актом, поскольку адресовано конкретному лицу и содержит обязательные предписания, за невыполнение которых лицо может быть привлечено к административной ответственности по ст. 19.6 КоАП РФ. Таким образом, если представление административного органа адресовано лицу, в отношении которого не ведется производство по делу об административном правонарушении или если лицо, привлеченное к административной ответственности, оспаривает только представление об устранении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, не обжалуя при этом постановление о привлечении к административной ответственности, то такое представление может быть оспорено в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.

По итогам обсуждения Научно-консультативный совет пришел к следующему выводу:

Представление о принятии мер по устранению причин и условий, выявленных в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении, вынесенное административным органом или должностным лицом в порядке ст. 29.13 КоАП РФ, может быть оспорено по правилам гл. 24 АПК РФ, если это оспаривание не связано с оспариванием постановления по делу об административном правонарушении.

Председатель суда

РЕШЕТНИКОВА И.В.