Решения и определения судов

Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26.02.2008 по делу N А38-238-4/46-2007 Признав ненормативным правовым актом представление федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, суд правомерно рассмотрел спор по существу и признал данное представление недействительным, так как лечебное учреждение не допустило нецелевого использования субсидий, полученных на проведение дополнительной диспансеризации граждан.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 26 февраля 2008 г. по делу N А38-238-4/46-2007

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть объявлена 22.02.2008.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Базилевой Т.В., Чигракова А.И.

в отсутствие представителей

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица -

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 04.06.2007 и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2007

по делу N А38-238-4/46-2007,

принятые судьями Толмачевым А.А.,

Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., Смирновой И.А.,

по заявлению лечебно-профилактического муниципального учреждения здравоохранения “Медико-санитарная часть N 1 города Йошкар-Олы“

о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в
Республике Марий Эл

и

установил:

лечебно-профилактическое муниципальное учреждение здравоохранения “Медико-санитарная часть N 1 города Йошкар-Олы“ (далее - ЛПМУЗ “МСЧ N 1“, Лечебное учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл (далее - Управление) от 19.10.2006 N 08-01-08/782 в части установления факта нецелевого использования Лечебным учреждением субсидий в сумме 18 347 рублей 66 копеек, выделенных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на выполнение государственного задания по проведению дополнительной диспансеризации работающих граждан.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требование относительно предмета спора, привлечен Республиканский фонд обязательного медицинского страхования Республики Марий Эл.

Решением от 04.06.2007 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2007 решение суда оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, основаны на неполном выяснении всех обстоятельств дела, недоказанности, имеющих значение для дела обстоятельств и неправильном применении норм материального и процессуального права. Управление указывает, что его представление носит информационный и разъяснительный характер; не нарушает права и законные интересы Лечебного учреждения, не возлагает на него какие-либо обязанности, не создает препятствий для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности; неисполнение оспариваемого представления не несет никаких правовых последствий. Следовательно, указанное представление не может быть признано ненормативным актом, а потому не подлежит оспариванию в арбитражном суде. По мнению Управления, его вывод о том, что Лечебное учреждение допустило нецелевое расходование средств федерального бюджета, является правомерным, поскольку ЛПМУЗ “МСЧ
N 1“ необоснованно направило выделенные субсидии в сумме 18 347 рублей 66 копеек на оплату труда работников, не участвующих в проведении дополнительной диспансеризации работающих граждан.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и дополнении к ней.

Лечебное учреждение в отзыве возразило против доводов жалобы.

Республиканский фонд обязательного медицинского страхования Республики Марий Эл отзыв на жалобу не представил, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, представителя в заседание суда не направил.

ЛПМУЗ “МСЧ N 1“ заявило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие своего представителя.

Управление заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства, рассмотрев которое в соответствии со статьями 158 и 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для его удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, специалисты Управления провели проверку использования субсидий, выделенных Лечебному учреждению из бюджета Федерального Фонда обязательного медицинского страхования на финансирование государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи за период май-июнь 2006 года. Проверяющие выявили нецелевое расходование Лечебным учреждением субсидий в общей сумме 18 347 рублей 66 копеек (денежные средства неправомерно были направлены на оплату труда работников, не участвовавших в дополнительной диспансеризации). Результаты проверки отражены в акте от 22.09.2006.

По итогам проверки Управление вынесло в адрес ЛПМУЗ “МСЧ N 1“ представление от 19.10.2006 N 08-01-08/782 о рассмотрении материалов проверки, принятии мер к устранению выявленных нарушений, недопущении нецелевого использования средств субсидий и представлении в установленный срок
информации об устранении выявленных нарушений и принятых мерах.

ЛПМУЗ “МСЧ N 1“ не согласилось с вынесенным представлением в части выводов о нецелевом использовании бюджетных средств и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьей 29, частью 1 статьи 65, статьей 71, частью 1 статьи 198, частями 4 и 5 статьи 200 и частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подпунктами 5.1.1 и 5.14.3 Положения о Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, подпунктами 5.1.1 и 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации“, пунктом 23 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14.04.2000 N 42н и постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2005 N 868 “О порядке представления в 2006 году из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования субсидий на проведение дополнительной диспансеризации граждан, работающих в государственных и муниципальных учреждения сферы образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, физической культуры и спорта и в научно-исследовательских учреждениях“, Арбитражный суд Республики Марий Эл удовлетворил заявленное требование. Суд счел, что оспариваемое представление является ненормативным правовым актом, и пришел к выводу о правомерности использования ЛПМУЗ “МСЧ N 1“ субсидий, полученных на проведение дополнительной диспансеризации граждан.

Первый арбитражный апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа
не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также положений главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, то есть контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств считается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 Кодекса).

Согласно пункту 2 статьи 284 Кодекса руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса
(к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств) вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

В подпункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Материалы дела свидетельствуют и это установили суд первой инстанции и апелляционный суд, Управление, в рамках реализуемых им полномочий, в качестве применения мер принуждения за нарушение ЛПМУЗ “МСЧ N 1“ бюджетного законодательства вынесло представление. Данный документ адресован руководителю Лечебного учреждения; носит властно-распорядительный характер, поскольку содержит не только информацию о нецелевом использовании средств федерального бюджета, но и устанавливает запрет на выплату денежных средств отдельным категориям работников; возлагает на адресата обязанность принять меры по пресечению выявленных нарушений (привести в соответствие Положение об оплате труда медицинских работников, участвующих в проведении дополнительной диспансеризации граждан, работающих в бюджетной сфере) и сообщить о принятых мерах в установленный срок. В данном случае представление является не процедурным документом, на основании которого Управление может принимать дополнительные решения, а окончательным, принятым по результатам проверки расходования средств государственного внебюджетного фонда.

Таким образом, Арбитражный суд Республики Марий Эл сделал правильный вывод о том, что оспариваемое представление носит характер ненормативного правового акта, и правомерно рассмотрел спор по существу.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд обязан осуществить проверку оспариваемого акта или его
отдельных положений и установить их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, установить наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также установить, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2005 N 868 “О порядке предоставления в 2006 году из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования субсидий на проведение дополнительной диспансеризации граждан, работающих в государственных и муниципальных учреждениях сферы образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, физической культуры и спорта и в научно-исследовательских учреждениях“ утверждены Правила предоставления в 2006 году субсидий из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации граждан, работающих в государственных и муниципальных учреждениях сферы образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, физической культуры и спорта и в научно-исследовательских учреждениях (далее - Правила).

В пункте 8 названных Правил определено, что средства, полученные учреждениями здравоохранения на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, направляются ими на оплату труда медицинских работников, участвующих в проведении дополнительной диспансеризации работающих граждан (за исключением врачей-терапевтов участковых, врачей общей (семейной) практики, медицинских сестер участковых врачей-терапевтов участковых, медицинских сестер врачей общей (семейной) практики), и на приобретение расходных материалов, необходимых для проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан.

Таким образом, за счет средств субсидий осуществляется оплата труда медицинских работников, участвующих в проведении дополнительной диспансеризации. При этом перечень медицинских работников, участвующих в диспансеризации (за определенным исключением), не ограничен.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суды установили, что медицинские работники ЛПМУЗ “МСЧ N 1“:
главный врач Евченко Т.Б., главная медицинская сестра Короткова О.Е. и медицинский статистик Бастракова Г.А. - участвовали в проведении дополнительной диспансеризации работающих граждан.

Доводы Управления о том, что выполняемые указанными лицами работы не включены в объем проводимой диспансеризации, подлежащей субсидированию, не могут быть приняты во внимание.

В обоснование своей позиции Управление ссылается на приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22.03.2006 N 188 “О порядке и объеме проведения дополнительной диспансеризации граждан, работающих в государственных и муниципальных учреждениях сферы образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, физической культуры и спорта и в научно-исследовательских учреждениях“. Однако из содержания приказа не следует, что в объем диспансеризации входят только непосредственно осмотры граждан врачами-специалистами. В частности, названный приказ (пункты 4, 9) возлагает на лечебное учреждение, проводящее диспансеризацию, обязанность организации качественного и своевременного ее проведения (ведение учета численности лиц, подлежащих диспансеризации и прошедших ее; составление планов-графиков диспансеризации; ведение реестра счетов; представление в органы управления здравоохранением и территориальный фонд медицинского страхования отчетов о ходе проведения диспансеризации).

Материалы дела не содержат доказательств, свидетельствующих о том, что выполняемые Евченко Т.Б., Коротковой О.Е., Бастраковой Г.А. функции не связаны с мероприятиями по проведению диспансеризации.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильным выводам о правомерном направлении Лечебным учреждением спорной суммы средств субсидий на оплату труда указанных лиц, участвующих в проведении дополнительной диспансеризации граждан; о несоответствии оспариваемого представления пункту 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2005 N 868; о том, что принятый Управлением акт влечет за собой правовые последствия в виде ограничения расходования денежных средств, полученных за проведение дополнительной диспансеризации граждан, в связи с чем обоснованно
удовлетворили требование заявленное ЛПМУЗ “МСЧ N 1“.

Арбитражный суд Республики Марий Эл и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права, не допустив нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основанием для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины с кассационной жалобы не рассматривался в связи с освобождением заявителя от ее уплаты на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 04.06.2007 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2007 по делу N А38-238-4/46-2007 оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю.БАШЕВА

Судьи

Т.В.БАЗИЛЕВА

А.И.ЧИГРАКОВ