Решения и определения судов

Постановление ФАС Поволжского округа от 17.03.2009 по делу N А57-18265/2008 Об отмене решения Арбитражного суда Саратовской области от 25.12.2008 и направлении на новое рассмотрение дела о признании недействующими критериев определения победителя конкурса на право заключения договора об организации перевозок, являющихся приложением к Положению, утвержденному решением Саратовской городской Думы от 28.02.2008 N 25-268 “О Положении об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории муниципального образования...“.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 марта 2009 г. по делу N А57-18265/2008

(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 марта 2009 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа,

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы Администрации города Саратова, Саратовской городской Думы, г. Саратов,

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 25.12.2008 по делу N А57-18265/2008,

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью “АРиАЛ“, г. Саратов, о признании недействующими положений нормативного акта, утвержденных решением Саратовской городской Думы, с участием заинтересованных лиц - Администрации города Саратова, Муниципального учреждения “Транспортное управление“, г. Саратов, Управления государственного автодорожного надзора по Саратовской области Федеральной службы по надзору в сфере
транспорта, г. Саратов.

В порядке статьи 163 АПК РФ в заседании суда кассационной инстанции 03.03.2009 был объявлен перерыв до 15 часов 00 минут 04.03.2009.

установил:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось ООО “АРиАЛ“ с заявлением о признании недействующими пункта 6.4.13 Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на территории муниципального образования “город Саратов“, утвержденного решением Саратовской городской Думы от 28.02.2008 N 25-268 (далее - Положение об организации транспортного обслуживания), критериев N N 1, 2, 4, 5, 6, 7 определения победителя конкурса на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа, являющихся Приложением к Положению об организации транспортного обслуживания.

В ходе судебного разбирательства ООО “АРиАЛ“ в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уточнил свои требования и просил признать недействующими критерии к Положению об организации транспортного обслуживания населения N 1, 3, 4, 5, 6, 7.

В части требований о признании недействующими пункта 6.4.13 Положения об организации транспортного обслуживания населения и критерия N 2 к названному Положению ООО “АРиАЛ“ от заявленных требований отказался.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 25.12.2008 уточненные требования ООО “АРиАЛ“ удовлетворены.

Признаны недействующими критерии N N 1, 3, 4, 5, 6, 7 определения победителя конкурса на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа, являющиеся Приложением к Положению об организации транспортного обслуживания, как не соответствующие пункту 1 статьи 15 и пункту 2.1 статьи 22 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 “О защите конкуренции“.

В части требований о признании недействующими пункта 6.4.13 Положения об организации транспортного обслуживания и критерия N 2 к названному Положению производство по делу прекращено.

В кассационных
жалобах Администрация города Саратова, Саратовская городская Дума просят решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления ООО “АРиАЛ“ отказать, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

В отзыве на кассационную жалобу ООО “АРиАЛ“ просит в удовлетворении жалоб отказать, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

В судебном заседании кассационной инстанции 03.03.2009 представитель Администрации города Саратова Чеконов Е.Ф., действующий по доверенности от 07.07.2008 поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель истца Сергеев Е.В., действующий по доверенности от 30.10.2008, возразил по основаниям, указанным в отзыве на нее.

В судебном заседании 03.03.2009 в порядке статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 15 часов 00 минут 04.03.2009. Информация о перерыве в судебном заседании размещена на официальном сайте Федерального арбитражного суда Поволжского округа в сети Интернет. После перерыва судебное заседание продолжено при участии представителя Администрации города Саратова.

Другие лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Правильность применения Арбитражным судом Саратовской области при рассмотрении дела норм материального и процессуального права проверена Федеральным арбитражным судом Поволжского округа в порядке, предусмотренном статьями 284, 286 АПК РФ.

Как установлено судом, Саратовская городская Дума, руководствуясь Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации“, статьями 6, 24 Устава города Саратова, приняла решение от 28.02.2008 N 25-268 “О Положении об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории муниципального образования “Город Саратов“.

Данным Положением, в том числе, определен порядок проведения конкурса на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа (пункты 6.4 - 6.4.32), а также в качестве приложения к Положению приведены 11 критериев определения победителя конкурса на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа.

ООО “АРиАЛ“, полагая, что критерии N N 1, 3, 4, 5, 6, 7 не соответствуют Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон о конкуренции), поскольку приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, нарушают права заявителя по осуществлению предпринимательской деятельности, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. По мнению заявителя, установление таких критериев ограничивает допуск хозяйствующих субъектов на участие в конкурсе и, как следствие, ограничивает их допуск на рынок услуг по перевозке пассажиров. Конкурс должен проводиться на общих для всех перевозчиков условиях.

Суд согласился с доводами заявителя и признал недействующими названные критерии как несоответствующие пункту 1 статьи 15, пункту 2.1 статьи 22 Закона о конкуренции.

Администрация города Саратова, Саратовская городская Дума не согласились с решением суда, считают, что напротив, в обжалуемой части нормативный правовой акт принят в соответствии с требованиями действующего антимонопольного законодательства, Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ “О безопасности дорожного движения“ (далее - Закон о безопасности дорожного движения), ставит всех участников конкурса в равное положение, позволяя привлечь к организации транспортного обслуживания населения перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров,
удовлетворение потребностей населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания населения. Устанавливая количество баллов по тому или иному критерию, Саратовская городская Дума исходила из приоритета охраны жизни и здоровья граждан, являющихся высшей ценностью Российской Федерации, при организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования “Город Саратов“. По мнению заявителей жалоб, введение названных критериев напрямую влияет на обеспечение безопасности пассажирских перевозок, техническое состояние подвижного состава и состояние дорожно-транспортной дисциплины, выполнение условий лицензирования, выполнение транспортной работы. Поэтому применение при определении победителя конкурса на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа критериев, предусмотренных пунктами 1, 3, 4, 5, 6, 7 Приложения к Положению об организации транспортного обслуживания, не приводит и не может привести к последствиям, указанным в статье 15 Закона о конкуренции.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, считает судебный акт подлежащим отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

В соответствии с пунктом 1 статьи 29, частью 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

В соответствии с частью 1 пункта 6 подпункта “а“ статьи 23 Закона о конкуренции антимонопольный орган имеет право обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 “О некоторых вопросах, возникающих в связи с
применением арбитражными судами антимонопольного законодательства“, следует, что при применении статьи 29, части 3 статьи 191 АПК РФ и подпункта “а“ пункта 6 статьи 23 Закона о конкуренции в их взаимосвязи следует учитывать, что они не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.

Таким образом заявитель на законных основаниях обратился в суд с заявлением об оспаривании названного нормативного акта и спор рассмотрен арбитражным судом.

Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии со статьями 71 - 73 Конституции Российской Федерации вопросы транспортного обслуживания населения субъектов Российской Федерации находятся в ведении субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункту 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ организация транспортного обслуживания населения находится в ведении муниципальных образований; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определены в Законе о безопасности дорожного движения.

К
вопросам организации дорожного движения, которые органы местного самоуправления в пределах своей компетенции решают самостоятельно (статьи 2, 4, 5, 6 Закона о безопасности дорожного движения), отнесен комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах города, в том числе организация транспортного обслуживания населения.

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий закреплена в статье 12 Конституции Российской Федерации.

Обязанности городской администрации в области транспорта определены и действующей в спорный период (подлежащей применению как не противоречащий Федеральному закону от 28.08.1995 N 154-ФЗ) статьей 72 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 N 1550-1 “О местном управлении в Российской Федерации“. В частности, городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, контролирует работу иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города.

Таким образом, вопросы организации транспортного обслуживания населения муниципального образования относятся к компетенции органов местного самоуправления. При этом, поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.

Избранный Саратовской городской Думой порядок организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на территории муниципального образования “Город Саратов“ на конкурсной основе соответствует требованиям статей 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 4 Закона о конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаки ограничения конкуренции
- сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Статья 15 Закона о конкуренции устанавливает запрет на введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности, а также необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Статья 17 названного Закона устанавливает, что при проведении торгов запрещаются действия, которые создают участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественные условия участия в торгах или нарушают порядок определения победителя или победителей торгов.

Между тем установление критериев для определения победителя конкурса на право заключения договора об организации перевозок пассажиров и багажа по методике балльной оценки, в зависимости от опыта работы перевозчика в сфере пассажирских перевозок, возможности обеспечения необходимого количества подвижного состава с учетом резерва подвижного состава, условий технического обслуживания подвижного состава, условий прохождения предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров с предоставлением лицензий и сертификатов, наличия стоянки, необходимой для размещения всего подвижного состава, принадлежащих претенденту, не создает другим лицам преимущественных условий участия в торгах или нарушают порядок определения победителя
или победителей торгов.

Перевозочный процесс, организация которого является целью проведения конкурса, требует для безопасной, стабильной, своевременной перевозки граждан достаточное количество задействованных на маршруте транспортных средств, их техническую оснащенность, содержание в исправном состоянии. Ввиду этого условиями для участия в торгах может предусматриваться также наличие у претендентов определенного количества транспорта, специализированных оснащенных авторемонтных, моечных помещений, гаражей (стоянок), средств эвакуации, создание возможности прохождения предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров с предоставлением лицензий и сертификатов и т.д.

Такие требования нельзя считать необоснованным препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку они объясняются необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества и соблюдением требований их безопасности.

В пункте 6.4.8 Положения указано, что к участию в конкурсе допускаются юридические лица и предприниматели, а) имеющие лицензию на перевозки пассажиров, предусмотренную законодательством Российской Федерации; б) имеющие во владении на праве собственности или ином законном основании транспортные средства, удовлетворяющие требованиям конкурсной документации; в) не находящиеся в процессе ликвидации (реорганизации); г) не признанные в установленном законодательством порядке банкротами и в отношении которых не проводится процедура банкротства; д) не имеющие задолженности по обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за календарный год, предшествующий дате проведения конкурса, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период. Данные требования не носят персонифицированного характера, а распространяют свое действие на всех лиц без исключения возможных участников торгов, имеющих лицензию. Конкурс носит открытый характер, является в равной мере доступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок.

В соответствии с пунктом 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации выигравшим торги
по конкурсу признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. По смыслу указанной статьи под конкурсом необходимо понимать мероприятие, целью которого является определение лиц, наиболее способных к оптимальному разрешению поставленной задачи. Признаком конкурса является состязательная борьба его участников, где гарантией справедливого определения победителя выступают единые для всех критерии оценки.

Таким образом, по результатам конкурса победителем определяется более конкурентоспособный. Следовательно, сама возможность при определении победителя конкурса набрать меньшее количество баллов и проиграть конкурс не может быть расценена в данном случае как ограничение доступа заявителей к хозяйственной деятельности.

Однако данные нормы материального права во внимание не приняты, эти обстоятельства предметом оценки суда не являлись.

Согласно части 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Из указанного следует, что заявленное требование может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акта, имеющему большую юридическую силу, и нарушения данным нормативным правовым актом прав и законных заявителя.

Как следует из материалов дела, вопрос о нарушении оспариваемым нормативным актом прав и законных интересов ООО “АРиАЛ“ в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности судом не исследовался. Ссылок на нарушение каких-либо прав и законных интересов Общества не приведено им и в исковом заявлении.

Поскольку при таких обстоятельствах обжалуемое решение суда об удовлетворении требований Общества не может быть признано правильным, оно подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле (пункт 4 части 4 статьи 288 АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 194 АПК РФ дела об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, которыми затрагиваются права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренного Кодексом, с особенностями, установленными в главе 24 АПК РФ.

В силу части 1 статьи 51 АПК РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству сторон или по инициативе суда.

Согласно пункту 21 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 “О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства“ помимо права на обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства (пункт 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции) антимонопольный орган в силу пункта 7 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции имеет право участвовать в рассмотрении судами дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства, возбужденных на основании исков, заявлений иных лиц. Поэтому, рассматривая дела, возбужденные на основании исков, заявлений иных лиц, арбитражный суд должен известить антимонопольный орган для обеспечения возможности его участия. При этом процессуальный статус антимонопольного органа определяется исходя из характера рассматриваемого спора.

Таким образом, непривлечение судом первой инстанции к участию в деле антимонопольного органа, не соответствует требованиям названных норм процессуального права.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить отмеченные недостатки, установить и исследовать все существенные для правильного рассмотрения дела обстоятельства, дать надлежащую правовую оценку доводам лиц, участвующих в деле, и имеющимся в деле доказательствам, решить вопрос о привлечении к участию в деле антимонопольного органа и принять судебный акт в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьей 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 25.12.2008 по делу N А57-18265/2008 отменить.

Дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд Саратовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.