Решения и определения судов

Постановление ФАС Северо-Западного округа от 06.11.2009 по делу N А42-2112/2009 Решение суда о признании незаконным постановления антимонопольной службы о привлечении ОАО к ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ за злоупотребление своим доминирующим положением на рынке оказания услуг по обслуживанию путей необщего пользования подлежит отмене, поскольку суд не указал, какие именно фактические обстоятельства неверно были установлены антимонопольной службой в рамках административного производства и в чем состоят последствия ущемления прав ОАО вследствие допущенных процедурных нарушений.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 6 ноября 2009 г. по делу N А42-2112/2009

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Бурматовой Г.Е., Мунтян Л.Б., при участии от открытого акционерного общества “Российские железные дороги“ Сазановой Н.Н. (доверенность от 22.12.2008 N 11/5-31), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области Воробьева В.В. (доверенность от 27.01.2009 N 01-12-203), рассмотрев 02.11.2009 в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества “Российские железные дороги“ на решение Арбитражного суда Мурманской области от 08.05.2009 (судья Варфоломеев С.Б.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2009 (судьи Зотеева Л.В., Савицкая И.Г., Семенова А.Б.) по делу N
А42-2112/2009,

установил:

открытое акционерное общество “Российские железные дороги“ (далее - общество, ОАО “РЖД“) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (далее - управление, УФАС) от 16.03.2009 по делу об административном правонарушении N 12, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 08.05.2009, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 28.07.2009, суд удовлетворил заявление общества, оспариваемое постановление управления признано незаконным и отменено полностью.

В кассационной жалобе ее податель просит изменить мотивировочные части судебных актов. Общество не согласно с выводами судов “в части установления фактов и обстоятельств, послуживших основанием для привлечения его к административной ответственности“. Заявитель просит суд кассационной инстанции, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, в котором признать незаконными выводы о наличии доминирующего положения ОАО “РЖД“ на рынке по обслуживанию путей необщего пользования, принадлежащих закрытому акционерному обществу “Агросфера“ (далее - ЗАО “Агросфера“), а равно о злоупотреблении ОАО “РЖД“ доминирующим положением на указанном рынке.

В обоснование своей позиции общество ссылается на неправильное применение судами норм материального и процессуального права - положений статей 5 и 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон), статей 1.5, 26.2, 14.31 КоАП РФ, статей 64, 65, 71, 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

По мнению ОАО “РЖД“, в рассматриваемом случае антимонопольным органом не определены все условия, необходимые для признания доминирующим положения общества на рынке определенного товара. Кроме того, УФАС, по
мнению общества, не доказал злоупотребление последним доминирующим положением. ОАО “РЖД“ указывает также, что суд первой инстанции неправомерно посчитал его включенным приказом управления в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих определенную долю на рынке рассматриваемых услуг (в связи с обжалованием данного приказа в рамках арбитражного дела N А42-5114/2009).

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы жалобы, а представитель управления отклонил их.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела видно и судами установлено, что 30.11.2002 между ОАО “РЖД“ и ЗАО “Агросфера“ заключен договор N 161/М, связанный с эксплуатацией подъездного пути (при обслуживании локомотивом железной дороги) ЗАО “Агросфера“ (том дела I; листы 30 - 32), предметом которого является обслуживание принадлежащего ЗАО “Агросфера“ железнодорожного подъездного пути, примыкающего к подъездному пути 3-го района Мурманского морского торгового порта станции Мурманск Октябрьской железной дороги стрелкой N 5, обслуживаемого локомотивом ОАО “РЖД“.

Согласно условиям договора оплата услуг общества владельцем пути (ЗАО “Агросфера“) по подаче, расстановке и уборке вагонов, маневровых работ локомотива дороги, а также плата за пользование вагонами осуществляются согласно тарифным руководствам. Договор заключен сроком на 5 лет с 31.01.2003 по 30.01.2008 включительно; односторонний отказ от его исполнения и одностороннее изменение его условий не допускаются (пункты 18 и 20 договора).

Дополнительными соглашениями к договору от 26.12.2007 и 01.07.2008 срок его действия продлен соответственно по 30.06.2008 и 30.09.2008 (том дела I; листы 33 - 34).

Вместе с тем общество направило в адрес ЗАО “Агросфера“ для заключения проект договора от 25.03.2008 N 232 на предоставление дополнительных услуг с приложением Перечня услуг, предоставляемых Мурманским отделением Октябрьской железной дороги с 01.02.2008 на платной основе, в число
которых вошли услуги по переводу стрелок, открытие и закрытие шлагбаумов на переездах на железнодорожных путях необщего пользования, не принадлежащих ОАО “РЖД“, силами и средствами общества (том дела I; листы 35 - 39).

Письмом от 15.05.2008 N 341 ЗАО “Агросфера“ представило возражения к проекту договора от 25.03.2008 N 232, просило исключить из представленного перечня услуг пункт 3, поскольку перевод стрелок является неотъемлемой частью технологического процесса, связанного с маневровыми работами и работами по подаче-уборке вагонов (том дела II, лист 3).

Впоследствии заявитель уведомил ЗАО “Агросфера“ о том, что в связи с возвращением последним без подписания договора от 25.03.2008 N 232 общество с 08 час. 00 мин. 21.07.2008 прекращает оказание услуги по переводу стрелок, открытию и закрытию ворот, шлагбаумов на переездах на железнодорожных путях необщего пользования, не принадлежащих ОАО “РЖД“ (письмо от 11.07.2008 N НОДМ-62/132; том дела I, лист 51).

Посчитав действия ОАО “РЖД“ незаконно навязывающими заключение договора на предоставление дополнительных услуг, ЗАО “Агросфера“ направило жалобу в УФАС.

В рамках антимонопольного производства (том дела II; листы 93 - 100) управление установило, что общество занимает доминирующее положение на рынке оказания услуг по эксплуатации подъездного пути необщего пользования, принадлежащего ЗАО “Агросфера“, и на рынке услуг по переводу на этом пути стрелок. У ЗАО “Агросфера“ нет возможности приобрести услуги по эксплуатации железнодорожного пути необщего пользования у другого лица. Единственным хозяйствующим субъектом, который может оказать ЗАО “Агросфера“ данные услуги является общество. ЗАО “Агросфера“ не может самостоятельно ни эксплуатировать железнодорожный путь необщего пользования, ни переводить стрелки (ввиду отсутствия своих локомотивов и положений Инструкции от 30.03.2006 N 5-ЖД; том дела II, листы 12
- 17). Кроме того, действия ОАО “РЖД“, связанные с приостановлением погрузочно-разгрузочных работ на путях необщего пользования ЗАО “Агросфера“ в период с 22.07.2008 по 23.07.2008, оценены антимонопольным органом как свидетельствующие о необоснованном ущемлении интересов ЗАО “Агросфера“, навязывании договора применительно к пункту 3 части 1 статьи 10 Закона.

В то же время УФАС констатировал добровольное устранение обществом нарушения антимонопольного законодательства и его последствий, не усмотрел оснований для выдачи ОАО “РЖД“ предписания и прекратил производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 48 Закона.

Названные обстоятельства послужили также основанием для возбуждения управлением в отношении ОАО “РЖД“ дела об административном правонарушении N 12 (статья 14.31 КоАП РФ). 11.02.2009 антимонопольный орган составил протокол об административном правонарушении (том дела I, листы 82 - 88).

Согласно постановлению УФАС от 16.03.2009 “за нарушение статьи 10 Закона и в соответствии со статьей 14.31 КоАП РФ“ обществу назначено административное наказание в виде 52 383 руб. 30 коп. штрафа, в минимальном размере по расчету управления (том дела I; листы 25 - 29).

Не согласившись с законностью этого постановления, ОАО “РЖД“ обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций посчитали доказанным управлением факт доминирования общества на соответствующем товарном рынке в значимый для рассмотрения спора период, а равно согласились с позицией антимонопольного органа о наличии в действиях заявителя состава вмененного ему административного правонарушения. При этом суды исследовали и оценили представленные участниками спора доказательства, в их совокупности и взаимной связи, в подтверждение виновных и противоправных действий общества, применили правила статей 4 и 5 Закона и приняли во внимание официальное толкование норм права (пункты
4, 10 и 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 “О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства“).

В то же время, удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из существенных процессуальных нарушений, допущенных управлением в рамках административной процедуры. Суды установили, что управление, не допустив к участию в составлении протокола об административном правонарушении от 11.02.2009 N 12 и к рассмотрению материалов административного дела представителей общества, действующих на основании доверенностей, не позволило заявителю реализовать предусмотренные законом права в рамках процедуры привлечения его к административной ответственности. В связи с этим суды сделали вывод о том, что допущенное антимонопольным органом процедурное нарушение является достаточным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления УФАС. Суд апелляционной инстанции, в частности, указал, что “такое процессуальное нарушение обоснованно квалифицировано судом первой инстанции в качестве существенного, не позволившего всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. При наличии доказательств надлежащего извещения юридического лица о совершении процессуальных действий антимонопольный орган обязан был допустить к участию в производстве по делу об административном правонарушении вышеперечисленных лиц, имеющих соответствующую доверенность на представление интересов общества, в том числе, в антимонопольном органе, с целью соблюдения гарантированных законом прав лица, привлекаемого к административной ответственности“.

Заслушав представителей участников спора, изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение ввиду противоречивости правовой позиции судов, а равно неправомерности устранения таковой в рамках кассационного производства.

В силу положений статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении
к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4).

В случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе (часть 5).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7).

В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 207 АПК РФ дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц,
осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, с особенностями, установленными в главе 25 названного Кодекса и федеральном законе об административных правонарушениях.

В рамках административной процедуры самостоятельным основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении является существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (пункт 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ).

Как указано в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“, нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Таким образом, судебная оценка существа допущенного административным органом процедурного нарушения возможна только с учетом определенных последствий ввиду процессуальной цели, которой служит любая процессуальная форма. Такой целью выступает надлежащее установление фактических обстоятельств дела, выяснения всех значимых фактов для конкретной правоприменительной ситуации. Ущемление же процедурных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, имеет правовое значение в связи с намерением
их реализации в каждом конкретном случае ради достижения той же цели.

По настоящему делу суды констатировали наличие в действиях заявителя состава вмененного административного правонарушения при одновременном признании негативных процедурных последствий совершенных антимонопольным органом процессуальных действий (составления административного протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении в отсутствие представителей общества, действующих по доверенности). Эти последствия суды определили как неполное и необъективное рассмотрение дела об административном правонарушении.

Однако судами не указано, какие именно фактические обстоятельства неверно установлены антимонопольным органом, в чем состоят конкретные последствия ущемление процессуальных гарантий заявителя: какие возражения и какие доводы ОАО “РЖД“ остались в рамках административного производства без должного внимания, какие доказательства и обстоятельства не могли быть оценены судами в связи с такими нарушениями управлением процедуры.

Суды установили, что УФАС не допустило представителей общества, действующих по доверенности, к участию в составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела. Однако эти факты не связаны судами с оценкой всех процессуальных действий, которые фактически совершены обществом и иными участниками административного производства (на всех стадиях административной процедуры). Вместе с тем из материалов дела следует, что общество знало (не могло не знать) об антимонопольном и административном производствах, представляло запрашиваемую УФАС информацию (документы) и имело к тому реальную возможность. При этом судами не решен вопрос о том, какая информация (недостающая и значимая) требовала обязательного анализа, какие значимые доводы и вопросы общество желало обозначить в рамках административного процесса и не смогло этого сделать (через своих представителей) вследствие препятствий со стороны управления.

В то же время оценка судами доказательств в подтверждение наличия в действиях общества состава вмененного правонарушения дана в отрыве
от признания управления нарушившим правила статей 24.1, 26.1, 26.2 КоАП РФ (в их системном единстве).

Кроме того, в данном случае от вывода судов о последствиях процедурных нарушений зависит и вопрос о законности и обоснованности назначенной заявителю административной санкции, который (при наличии к тому процессуальных предпосылок) подлежит решению в силу части 7 статьи 210 АПК РФ. Этот вопрос судами не решен.

Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать фактические обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статья 286 АПК РФ).

Следовательно, по делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств судом первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит рассмотреть вопрос о целесообразности участия в настоящем споре ЗАО “Агросфера“, повторно оценить все доводы лиц, участвующих в деле, имеющиеся в материалах дела и дополнительно представленные участниками спора доказательства и установить обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (с учетом приведенного толкования закона). Суду следует совершить процессуальные действия ввиду необходимости как полного, всестороннего и объективного выяснения фактической стороны дела, так и устранения вероятных коллизий судебных актов, последовательной реализации задач антимонопольного производства, производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства.

При обращении в суд кассационной инстанции ОАО “РЖД“ уплатило 1 000 руб. государственной пошлины (платежное поручение от 13.08.2009 N 235; том дела III, лист 17) без правовых к тому оснований (часть 4 статьи 208 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 104, 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 08.05.2009 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2009 по делу N А42-2112/2009 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Мурманской области.

Возвратить открытому акционерному обществу “Российские железные дороги“ из федерального бюджета 1 000 руб. государственной пошлины, ошибочно уплаченной за рассмотрение дела в суде кассационной инстанции.

Председательствующий

И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи

Г.Е.БУРМАТОВА

Л.Б.МУНТЯН