Решения и постановления судов

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2009 по делу N А62-2746/2009 Признавая незаконным и отменяя постановление административного органа по пожарному надзору о наложении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности, суд пришел к выводу, что государственным инспектором по пожарному надзору при привлечении заявителя к административной ответственности допущено существенное нарушение процедуры привлечения к административной ответственности.

ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 13 августа 2009 г. по делу N А62-2746/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 13 августа 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 13 августа 2009 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тимашковой Е.Н.,

судей Еремичевой Н.В., Тучковой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Тимашковой Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ОГУЗ “Смоленская областная клиническая психиатрическая больница“ (N 20АП-2934/2009) на решение Арбитражного суда Смоленской области от 25.06.2009 (судья Пузаненков Ю.А.)

по заявлению ОГУЗ “Смоленская областная клиническая психиатрическая больница“

к Главному управлению МЧС России по Смоленской области

об оспаривании постановления о наложении административного взыскания от 20.05.2009 N 68,

при участии:

от заявителя: не явились, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом,

от ответчика: не явились, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом,



установил:

областное Государственное учреждение здравоохранения “Смоленская областная клиническая психиатрическая больница“ (далее - Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением об оспаривании принятого Главным государственным инспектором Смоленского района по пожарному надзору Мироненко В.Н. (Главное управление МЧС России по Смоленской области) (далее - административный орган, ответчик) постановления от 20.05.2009 N 68 о наложении административного взыскания за нарушение требований в области пожарной безопасности, которым учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде штрафа в сумме 10 000 руб.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 25.06.2009 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, Учреждение подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом. От лиц, участвующих в деле, поступили письменные ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду наличия доказательств надлежащего извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие их представителей.

Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 20.05.2009 при проведении мероприятий по контролю (надзору) на основании распоряжения Главного управления МЧС России по Смоленской области N 3 от 21.04.2009 проведена плановая проверка по вопросу соблюдения требований пожарной безопасности на территории, в зданиях и сооружениях Учреждения.

По результатам проверки выявлены нарушения заявителем требований пожарной безопасности, предусмотренных Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденными приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 (ППБ 01-03) и Нормами пожарной безопасности, а именно:

- не отработаны деревянные конструкции чердачных помещений зданий огнезащитным составом с составлением акта выполненных работ (ППБ 01-03, п. 36);

- электрическая проводка в административном здании, лечебных корпусах, помещении мастерских (ППБ 01-03 п. 3, 57, 60);

- на дверях эвакуационных выходов отсутствуют запоры с возможностью их свободного открытия изнутри без ключа (ППБ 01-03 п. 52);

- отсутствуют акты эксплуатационного испытания наружной пожарной лестницы административного здания (ППБ 01-03 п. 41).

В отношении Учреждения составлен протокол об административном правонарушении от 20.05.2009 N 68. Инспектором выдано предписание от 20.05.2009 N 13/23/1-7 об устранении выявленных нарушений.

Постановлением ОГПН от 20.05.2009 N 68 учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде штрафа в сумме 10000 руб.



Не согласившись с принятым постановлением, ОГУЗ “Смоленская областная клиническая психиатрическая больница“ обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая дело по существу, суд первой инстанции исходил из следующего.

В силу ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 20.4 предусмотрено, что нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32 и ст. 11.16 настоящего Кодекса, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Как установлено ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ “О пожарной безопасности“ (далее - ФЗ от 21.12.1994 N 69-ФЗ) под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Согласно ст. 37 ФЗ от 21.12.1994 N 69-ФЗ организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденными Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313, установлены следующие требования:

- наряду с настоящими Правилами, следует также руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке (п. 3),

- нарушения огнезащитных покрытий (штукатурки, специальных красок, лаков, обмазок и т.п.) строительных конструкций, горючих отделочных и теплоизоляционных материалов, металлических опор оборудования должны немедленно устраняться. Обработанные (пропитанные) в соответствии с требованиями нормативных документов деревянные конструкции и ткани по истечении сроков действия обработки (пропитки) и в случае потери огнезащитных свойств составов должны обрабатываться (пропитываться) повторно. Состояние огнезащитной обработки (пропитки) должно проверяться не реже двух раз в год (п. 36),

- наружные пожарные лестницы и ограждения на крышах (покрытиях) зданий и сооружений должны содержаться в исправном состоянии и не реже одного раза в пять лет подвергаться эксплуатационным испытаниям (п. 41),

- двери на путях эвакуации должны открываться свободно и по направлению выхода из здания, за исключением дверей, открывание которых не нормируется требованиями нормативных документов по пожарной безопасности. Запоры на дверях эвакуационных выходов должны обеспечивать людям, находящимся внутри здания (сооружения), возможность свободного открывания запоров изнутри без ключа (п. 52),

- проектирование, монтаж, эксплуатацию электрических сетей, электроустановок и электротехнических изделий, а также контроль за их техническим состоянием необходимо осуществлять в соответствии с требованиями нормативных документов по электроэнергетике (п. 57),

- при эксплуатации действующих электроустановок запрещается:

использовать приемники электрической энергии (электроприемники) в условиях, не соответствующих требованиям инструкций организаций-изготовителей, или приемники, имеющие неисправности, которые в соответствии с инструкцией по эксплуатации могут привести к пожару, а также эксплуатировать электропровода и кабели с поврежденной или потерявшей защитные свойства изоляцией;

пользоваться поврежденными розетками, рубильниками, другими электроустановочными изделиями;

обертывать электролампы и светильники бумагой, тканью и другими горючими материалами, а также эксплуатировать светильники со снятыми колпаками (рассеивателями), предусмотренными конструкцией светильника;

пользоваться электроутюгами, электроплитками, электрочайниками и другими электронагревательными приборами, не имеющими устройств тепловой защиты, без подставок из негорючих теплоизоляционных материалов, исключающих опасность возникновения пожара;

применять нестандартные (самодельные) электронагревательные приборы, использовать некалиброванные плавкие вставки или другие самодельные аппараты защиты от перегрузки и короткого замыкания;

размещать (складировать) у электрощитов, электродвигателей и пусковой аппаратуры горючие (в том числе легковоспламеняющиеся) вещества и материалы (п. 60).

Пунктом 10 Правил установлено, что собственники имущества, лица уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований государственных инспекторов по пожарному надзору.

На основании ст. 38 ФЗ от 21.12.1994 N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательство несут, в том числе лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Из материалов дела усматривается, что Учреждение допустило нарушения требований пожарной безопасности, закрепленных в указанных нормативных актах. Указанные факты не оспариваются и самим Учреждением

В соответствии с пунктом 2 ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Государственное учреждение здравоохранения “Смоленская областная клиническая психиатрическая больница“ является бюджетной некоммерческой организацией, собственником имущества является субъект Российской Федерации - Смоленская область. Органом, осуществляющим полномочия собственника имущества Учреждения, является администрация Смоленской области. Финансирование деятельности учреждения осуществляется из областного бюджета. Больница не осуществляет предпринимательскую деятельность и не имеет дополнительных (внебюджетных) источников финансирования.

С учетом этого Учреждение ссылается на то, что больницей были предприняты все зависящие от нее меры по получению денежных средств из областного бюджета на противопожарные мероприятия. Однако больница не имеет реальной возможности для осуществления противопожарных мероприятий из-за отсутствия финансирования на эти цели, что свидетельствует, по мнению Учреждения, об отсутствии вины больницы в совершении административного правонарушения.

В качестве доказательств принятия мер по обеспечению пожарной безопасности заявитель указывает на то, что денежные средства на обеспечение пожарной безопасности, полученные больницей из областного бюджета, были полностью использованы ею на выполнение противопожарных мероприятий. Кроме того, больницей представлено письмо от 17.02.2009 N 1041, адресованное Департаменту Смоленской области по здравоохранению, в котором больницей ставился вопрос о том, что для полного устранения недостатков и выполнения требований предписаний административного органа, в частности, приобретение 40 штук огнетушителей ОП-50, перезарядка 100 штук порошковых огнетушителей, огнезащитная обработка 10360 кв. м деревянных покрытий, приобретение 200 штук газодымозащитных комплектов, ремонт электропроводки в соответствии с ПУЭ, необходимо 1,5 млн. руб.

Между тем, апелляционный суд считает, что названные обстоятельства не могут свидетельствовать об отсутствии вины больницы в совершении административного правонарушения ввиду того, что в 2006 - 2008 годах Учреждению для устранения всех имеющихся недостатков выделялись денежные средства в явно недостаточном количестве. В то же время доказательств того, что Учреждением предпринимались какие-либо меры для выделения дополнительного финансирования с целью устранения всех имеющихся недостатков, заявитель не представил.

Что касается финансирования мероприятий по пожарной безопасности в 2009 году, то, как следует из справки от 01.06.2009 N 5512 (л.д. 8), по состоянию на 01.06.2009 денежные средства на осуществление противопожарных мероприятий в больницу не перечислены. Однако материалы дела не подтверждают тот факт, что Учреждением предпринимались какие-либо меры для получения финансирования в размере 1 000 000 руб.

Кроме того, ряд нарушений пожарной безопасности, а именно: отсутствие запоров с возможностью их свободного открывания изнутри; непроведение эксплуатационных испытаний наружных пожарных лестниц, что является нарушением, соответственно, пунктов 52 и 41 Правил пожарной безопасности, не нуждается в существенных материальных затратах. Доказательств тому, что Учреждение обращалось к администрации с ходатайством о финансировании этих работ, заявитель вообще не представил.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, является правомерным.

Вместе с тем, рассматривая спор, суд в силу ст. 210 АПК РФ обязан выяснять все существенные обстоятельства, связанные, в том числе с порядком привлечения Общества к административной ответственности.

В соответствии со ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Установленный законом порядок применения взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ, а не ч. 1 ст. 26.1 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 26.1 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В силу ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ эти данные устанавливаются, в том числе протоколом об административном правонарушении.

В протоколе об административном правонарушении указываются все необходимые сведения, предусмотренные ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, в том числе время, место и событие административного правонарушения. Кроме того, ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ предусмотрено разъяснение прав и обязанностей, установленных КоАП РФ для участников производства, среди которых - установленное ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ право давать объяснения по делу и заявлять отводы.

В порядке ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, а также предоставлено право представить объяснения и замечания по содержанию протокола.

Согласно ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Таким образом, протокол об административном правонарушении должен быть составлен в присутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. При привлечении к административной ответственности юридического лица в качестве лица, присутствующего при составлении протокола, должен выступать законный представитель организации.

Статьей 25.4 КоАП РФ установлено, что законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Из ч. 3 и ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ следует, что представители юридического лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении на основании оформленной в соответствии с законом доверенности, с момента составления протокола об административном правонарушении, подписанного в силу п. 5 ст. 28.2 КоАП РФ законным представителем юридического лица.

Таким образом, на стадии составления протокола об административном правонарушении надлежащим законным представителем юридического лица является его руководитель.

Как усматривается из материалов дела (акт проверки N 23), проверка ОГУЗ “Смоленская областная клиническая психиатрическая больница“ осуществлялась административным органом 20.05.2009 в 10 час. 00 мин. совместно с главным врачом Учреждения Андреевым И.В., являющимся руководителем больницы. Данный акт получен руководителем больницы лишь 21.05.2009 (л.д. 40).

Протокол об административном правонарушении N 68 был составлен административным органом 20.05.2009, т.е. в день проведения проверки.

Судом установлено, что интересы заявителя при составлении протокола об административном правонарушении представляла Макеенкова Е.А. на основании доверенности от 19.04.2007 N 2726 (л.д. 34).

Как следует из Постановления Пленума ВАС РФ от 26.07.07 N 46, доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Между тем, доверенности на право представления интересов заявителя конкретно в данном деле об административном правонарушении на имя Макеенковой Е.А., выданной от имени главного врача Андреева И.В., суду не представлено, как не представлено и доказательств надлежащего уведомления законного представителя Учреждения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, не извещенного надлежащим образом о времени и месте составления протокола.

В силу ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются, в том числе протоколом об административном правонарушении. При этом не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Таким образом, составление протокола с нарушением установленного порядка исключает его из числа допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.

Также необходимо отметить и то, что рассмотрение материалов проверки с принятием административного постановления состоялось в отсутствие законного представителя больницы (л.д. 7). Доказательств надлежащего уведомления руководителя Учреждения о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении ОГПН Смоленского района в материалы дела не представило.

Протокол об административном правонарушении от 20.05.2009 (л.д. 34) содержит сведения о том, что административное дело будет рассмотрено 20.05.2009 в 17 час. 00 мин., т.е. в день составления протокола. Однако данный протокол вручен ненадлежащему лицу лишь 21.05.2009. Направленная по почте копия протокола получена Учреждением только 25.05.2009, т.е. после принятия постановления по административному делу (л.д. 35).

Названные обстоятельства судом первой инстанции в нарушение ст. 210 АПК РФ проверены не были.

Между тем выявленные судом апелляционной инстанции нарушения являются существенными.

Существенное нарушение процедуры привлечения к административной ответственности свидетельствует о незаконном привлечении Учреждения к административной ответственности.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Согласно п. 2 ст. 208 АПК РФ, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь п. 2 ст. 269, п. 4 ч. 1 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение суда первой инстанции от 25.06.2009 по делу N А62-2746/2009 отменить.

Заявление ОГУЗ “Смоленская областная клиническая психиатрическая больница“ удовлетворить.

Постановление Главного государственного инспектора Смоленского района по пожарному надзору Мироненко В.Н. от 20.05.2009 N 68 о наложении административного взыскания за нарушение требований в области пожарной безопасности на ОГУЗ “Смоленская областная клиническая психиатрическая больница“ признать незаконным и отменить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационную инстанцию Федерального арбитражного суда Центрального округа в г. Брянске в двухмесячный срок.

Председательствующий

Е.Н.ТИМАШКОВА

Судьи

Н.В.ЕРЕМИЧЕВА

О.Г.ТУЧКОВА