Решения и определения судов

Решение Ярославского областного суда от 23.10.2009 по делу N 3-83/2009 О признании недействующими подпунктов 2.2 и 2.3 пункта 2 постановления Правительства Ярославской области от 27.07.2009 N 746-п “О мероприятиях по соблюдению законодательства, регулирующего оборот алкогольной продукции“.

ЯРОСЛАВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 23 октября 2009 г. по делу N 3-83/2009

Ярославский областной суд в составе

председательствующего судьи областного суда Игнатова К.Н.,

при секретаре Сурковой Т.Ю.,

с участием прокурора Ганцевой С.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью “Торговый дом “Апрель плюс“, общества с ограниченной ответственностью “Торговый дом “Вспомни былое“ и общества с ограниченной ответственностью “Балми“ об оспаривании пунктов 1 и 2 постановления Правительства Ярославской области от 27.07.2009 N 746-п “О мероприятиях по соблюдению законодательства, регулирующего оборот алкогольной продукции“,

установил:

27 июля 2009 года Правительством Ярославской области принято постановление “О мероприятиях по соблюдению законодательства, регулирующего оборот алкогольной продукции“ (далее -
Постановление N 746-п).

Постановление официально опубликовано в газете “Губернские вести“ N 70 от 06.08.2009.

Постановлением Правительства Ярославской области от 14 октября 2009 года N 1016-п “О внесении изменений в постановление Правительства области от 27.07.2009 N 746-п“ в указанное выше постановление внесены изменения, в числе которых пункт 2 дополнен подпунктом 2.4.

Постановление от 14 октября 2009 года N 1016-п вступило в силу с момента подписания.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеются в виду пункты 1 и 2 Постановления Правительства ЯО от 27.07.2009 N 746-п, а не 764-п.

ООО ТД “Апрель плюс“, ООО “Балми“ и ООО ТД “Вспомни былое“ обратились в суд с заявлением о признании незаконными п. 1 и п. 2 Постановления N 764-п, ссылаясь на то, что указанные пункты противоречат ч. 2 ст. 26, ст. 23 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции“ (далее - Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ) и нарушают права заявителей.

Так, обжалуемый нормативно-правовой акт устанавливает дополнительные ограничения в области производства и оборота алкогольной и спиртсодержащей продукции в виде добровольной проверки качества алкогольной продукции организациями, производящими алкогольную продукцию, и организациями, осуществляющими ввоз алкогольной продукции, в то время как в силу ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ такие ограничения могут быть установлены только федеральным законом. Таким образом, оспариваемый нормативно-правовой акт выходит за рамки компетенции Правительства Ярославской области.

Проведение дополнительного контроля качества алкогольной продукции на основании договоров (соглашений) за счет средств организаций, производящих алкогольную продукцию, и организаций, осуществляющих ввоз алкогольной продукции, противоречит ч. 2 ст. 23 Федерального закона
от 22.11.1995 N 171-ФЗ, запрещающей осуществление государственного контроля за счет средств проверяемых организаций.

Кроме того, такое предписание организациям, производящим алкогольную продукцию, и организациям, осуществляющим ввоз алкогольной продукции, заключать договоры (соглашения), является нарушением ст. ст. 2, 8 Конституции РФ.

Понятие “мониторинга качества“, введенное оспариваемым постановлением, в Федеральном законе от 22.11.1995 N 171-ФЗ не предусмотрено. Сущность указанного понятия оспариваемым постановлением не раскрыта, а понятиям, изложенным в федеральных законах, в соответствии с которыми принято оспариваемое постановление, понятие “мониторинга качества“ не соответствует.

Обжалуемым постановлением предприятиям розничной торговли и общественного питания, расположенным на территории Ярославской области, рекомендовано закупать для дальнейшей реализации алкогольную продукцию, прошедшую добровольную проверку качества, что противоречит положениям ст. 15 ФЗ “О конкуренции“, ст. ст. 8, 74 Конституции.

По содержанию оспариваемый акт противоречит Закону Ярославской области от 07.03.2001 N 16-з “О правовых актах Ярославской области“.

В судебном заседании представитель заявителей общества с ограниченной ответственностью “Торговый дом “Апрель плюс“ и общества с ограниченной ответственностью “Балми“ по доверенности Климов Ю.В. заявленные требования поддержал в полном объеме.

Представитель общества с ограниченной ответственностью “Торговый дом “Вспомни былое“ в судебное заседание не явился. От директора ООО ТД “Вспомни былое“ поступило заявление об отказе от заявления и прекращении дела в связи с отказом от заявления.

Представители Правительства Ярославской области по доверенности Бараташвили Д.Т., Шишина В.В., Пустовалова Н.Н., Гайдук И.В. в судебном заседании заявленные требования не признали, указали, что оспариваемое постановление было принято Правительством области в пределах своей компетенции в целях защиты жизни и здоровья граждан от некачественной и фальсифицированной алкогольной продукции.

Проведение добровольной проверки качества может проводиться только на основе договоров (соглашений), однако оспариваемым постановлением не установлено,
что договоры (соглашения) о проверке качества, безопасности, легальности алкогольной продукции, ввозимой на территорию Ярославской области, должны быть возмездными.

Оспариваемое постановление не может понуждать субъектов права к выполнению определенных действий, поскольку регулирует общественные отношения не императивным, а рекомендательным способом. По этой же причине постановление N 746-п не устанавливает каких-либо преференций хозяйствующим субъектам, в связи с чем не может привести к ограничению конкуренции.

Понятие мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов содержится в Постановлении Правительства Российской Федерации от 22.11.2000 N 883 “Об организации и проведении мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов“, а ст. 14 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ “О качестве и безопасности пищевых продуктов“ предусматривает цели организации и проведения такого мониторинга.

Определением Ярославского областного суда от 23 октября 2009 года производство по гражданскому делу по заявлению ООО ТД “Апрель плюс“, ООО “Балми“, ООО ТД “Вспомни былое“ ОПТ в части оспаривания пункта 1, подпункта 2.1 и подпункта 2.4 пункта 2 постановления N 746-п прекращено.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителя заявителя, представителей Правительства Ярославской области, заключение прокурора, полагавшего постановление N 746-п в части подпунктов 2.2 и 2.3 пункта 2 незаконным и подлежащим отмене, суд находит заявление в части признания недействующими подпунктов 2.2 и 2.3 пункта 2 постановления N 746-п подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ст. 252 ч. 3 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Принимая во внимание указанное выше положение закона, суд рассматривает дело по заявлению всех обратившихся в суд заявителей в той части, в которой производство по делу не было прекращено указанным
выше определением суда от 23 октября 2009 года.

Общественные отношения, связанные с розничной продажей алкогольной продукции, регулируются Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“ (с последующими изменениями), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 2.2 пункта 2 оспариваемого постановления организациям, производящим алкогольную продукцию, и организациям, осуществляющим ввоз алкогольной продукции, рекомендовано в соответствии с действующим законодательством проводить добровольную проверку качества алкогольной продукции, предназначенной для розничной торговли на территории области, на основании договоров (соглашений) о проведении проверок качества, безопасности, легальности алкогольной продукции, ввозимой на территорию Ярославской области, с 1 августа 2009 года.

Также оспариваемый подпункт 2.3 пункта 2 постановления рекомендует в соответствии с действующим законодательством предприятиям розничной торговли и общественного питания, расположенным на территории Ярославской области, закупать для дальнейшей реализации алкогольную продукцию, прошедшую добровольную проверку качества продукции, с 15 сентября 2009 года.

Вышеуказанные подпункты вводят дополнительные меры по осуществлению государственного контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции. Данные меры следует расценивать как меры по осуществлению государственного контроля за качеством алкогольной продукции, поскольку они введены актом высшего органа исполнительной власти Ярославской области.

Федеральным законом от 22.11.1995 N 171-ФЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции“ (далее - Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ) разграничены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции.

В соответствии с
абзацем пятым ст. 5 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции относятся, в том числе, организация и проведение государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции, соблюдением законодательства в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции и условий, предусмотренных лицензиями.

Исходя из положений ст. 6 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ организация и проведение государственного контроля за качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации не относится.

Таким образом, в части подпунктов 2.2 и 2.3 пункта 2 постановление принято Правительством Ярославской области с нарушением полномочий, предоставленных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части“ если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Также проведение дополнительного контроля качества алкогольной продукции на основании договоров (соглашений), о проведении проверок качества, безопасности, легальности алкогольной продукции, ввозимой на территорию Ярославской области, противоречит ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ, запрещающей осуществление государственного контроля за счет средств проверяемых организаций.

Из оспариваемого подпункта 2.2 пункта 2 постановления следует, что проведение добровольной проверки качества алкогольной продукции, предназначенной для розничной
торговли на территории области, должно производиться не собственными средствами и силами организаций, производящих алкогольную продукцию, и организаций, осуществляющих ввоз алкогольной продукции, а на основании договоров (соглашений) о проведении проверок качества, безопасности, легальности алкогольной продукции, ввозимой на территорию Ярославской области. Т.е. из нормы следует, что договора (соглашения) о проведении проверок должны заключаться с другими сторонними организациями, компетентными провести означенную проверку. Принимая во внимание, что производство и закупка алкогольной продукции для розничной торговли в условиях рыночной экономики является предпринимательской (коммерческой) деятельностью, направленной на получение прибыли, то и договора, связанные с осуществлением данной деятельности, безусловно, носят возмездный характер.

Данное обстоятельство подтверждается счет-фактурой 2159 от 18.09.2009, актом N 1944 от 18.09.2009 об оказании платных услуг по проверке качества, безопасности и легальности производства и оборота алкогольной продукции, проведенной ГУ ЯО “Ярославский государственный институт качества сырья и пищевых продуктов“, на основании договора с ООО “Торговый дом “Апрель плюс“.

С учетом вышеизложенного доводы представителей Правительства ЯО о том, что проведение проверок качества, безопасности, легальности алкогольной продукции, ввозимой на территорию Ярославской области, возможно на основании безвозмездных договоров, являются не состоятельными и не основанными на каких-либо доказательствах, исследованных по делу.

Кроме того, оспариваемые нормы противоречат и Федеральному закону “О защите конкуренции“.

Пунктом 3 статьи 15 названного Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов, в частности, запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное
приобретение, обмен товаров.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 данного Федерального закона. При этом пунктом 17 статьи 4 Федерального закона “О защите конкуренции“ прямо перечислены не все признаки ограничения конкуренции и указано в том числе на иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

С учетом изложенного следует признать, что, ограничивая предприятиям розничной торговли и общественного питания, расположенным на территории Ярославской области, закупку для дальнейшей реализации алкогольной продукции, продукцией, прошедшей добровольную проверку качества, орган исполнительной власти Ярославской области препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, что свидетельствует о противоречии оспариваемых норм статье 15 Федерального закона “О защите конкуренции“.

Постановление Правительства Ярославской области от 27.07.2009 N 746-п носит нормативный характер, поскольку издано в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, в нем содержатся правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений и на изменение существующих правоотношений, и рекомендательным по методу правового регулирования как принятые в форме постановления высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, не является.

Об обязательности прописанных в постановлении Правительства Ярославской области правовых норм свидетельствует и письмо председателя правления Ярославского облпотребсоюза от 16.09.2009 N 01-22/53, а также письмо председателя Совета Ярославского облпотребсоюза от 02.09.2009 N 01-22/47, из которых видно, что Ярославский областной союз потребительских обществ в лице его руководства, применяя постановление Правительства Ярославской области от 27.07.2009 N 746-п, стало исходить в своей торговой деятельности из того, что с 15.09.2009 каждая партия алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более
9 процентов объема готовой продукции должна сопровождаться экспертным заключением на алкогольную продукцию, каждая бутылка алкогольной продукции должна быть промаркирована знаком “Экспертиза качества“.

Нормами подпунктов 2.2 и 2.3 пункта 2 постановления Правительства Ярославской области от 27.07.2009 N 746-п затрагиваются права заявителей как организаций, имеющих лицензии на осуществление закупки, хранения и поставки алкогольной продукции, что подтверждается копиями лицензий, а также представленными в судебное заседание представителем заявителей документами о снижении доходов организаций, о расходах на проведение мероприятий по добровольной проверке качества алкогольной продукции, о длительности проведения дополнительной экспертизы качества алкогольной продукции, об увеличении рабочего времени сотрудников организаций и другими.

При определении момента, с какого оспариваемые нормы должны быть признаны недействующими, суд принимает во внимание правовую позицию, высказанную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2004 года N 1-П, и считает необходимым признать нормативный правовой акт недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, ст. 35 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации“ с учетом ст. 53.1 Закона Ярославской области “О правовых актах Ярославской области“ (в редакции Закона ЯО от 09.07.2009 N 45-з) решение суда в части признания нормативного правового акта недействующим, либо сообщение о таком решении должно быть бесплатно опубликовано в средстве массовой информации - газете “Документ-Регион“.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 251 - 253 ГПК РФ, суд

решил:

признать подпункты 2.2 и 2.3 пункта 2 постановления Правительства Ярославской области от 27.07.2009 N 746-п “О мероприятиях по соблюдению законодательства, регулирующего оборот алкогольной продукции“ недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.

На решение может быть
подана кассационная жалоба, а прокурором может быть принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Ярославский областной суд в 10-дневный срок с момента изготовления мотивированного решения.

Председательствующий

ИГНАТОВ К.Н.