Решения и постановления судов

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.11.2009 по делу N А32-5313/2008-30/105-13/150-30/376 Суд признал оспариваемый ненормативный акт недействительным, поскольку заявители были лишены возможности реализовать свое право на заблаговременное ознакомление с документами, являющимися предметом обсуждения на публичных слушаниях, представлять свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории или проекта межевания территории, для включения их в протокол публичных слушаний.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 5 ноября 2009 г. по делу

N А32-5313/2008-30/105-13/150-30/376

Резолютивная часть постановления объявлена 3 ноября 2009 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 5 ноября 2009 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Мацко Ю.В., судей Воловик Л.Н. и Драбо Т.Н., при участии в судебном заседании от заявителей - общества с ограниченной ответственностью “Торгово-коммерческое предприятие “1000 мелочей“, общества с ограниченной ответственностью “Фирма “Эффект“, Краснодарской городской организации краевой общественной организации охотников и рыболовов Российской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов, общества с ограниченной ответственностью “Торговое предприятие “Искра“, Ф.И.О. общества с ограниченной ответственностью “Ювелирный дом “Елена-Русское Золото“, общества с ограниченной ответственностью “AAA“ и общества с ограниченной ответственностью “КАЛАС“ - Фомина С.Е. (доверенности от 03.08.2009, 10.12.2008), от заинтересованного лица - администрации муниципального образования город Краснодар - Забугиной Е.А. (доверенность от 25.12.2008), рассмотрев кассационную жалобу муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17 марта 2009 года (судья Буренков Л.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2009 года по делу N А32-5313/2008-30/105-13/150-30/376 (судьи Ломидзе О.Г., Ильина М.В., Тимченко О.Х.), установил следующее.

ООО Торгово-коммерческое предприятие “1000 мелочей“, ООО “Фирма “Эффект“, Краснодарская городская организация Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов Российской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов, ООО “ТП “Искра“, Фомин С.Е., ООО “Ювелирный дом “Елена-Русское золото“, ООО “AAA“ и ООО “КАЛАС“ (далее - заявители) обратились в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления Главы администрации муниципального образования город Краснодар от 17.12.2007 N 2579 “Об утверждении проекта планировки кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара“ (далее - постановление от 17.12.2007 N 2579) в части утверждения проекта планировки в границах улиц им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара (уточненные требования).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22 июля 2008 года (с учетом исправительного определения от 27 октября 2008 года) в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемый заявителями нормативный акт принят компетентным должностным лицом в пределах полномочий, предоставленных ему законом, соответствует нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, не нарушает прав заявителей.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 ноября 2008 года решение суда от 22 июля 2008 года отменено, дело направлено на новое рассмотрение. Суд пришел к выводу о том, что постановление от 17.12.2007 N 2579 не отвечает критериям, позволяющим признать его нормативным правовым актом. Спор о признании незаконным оспариваемого постановления рассмотрен судом с нарушением положений статьи 17 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, при рассмотрении заявления суд не применил нормы процессуального права, подлежащие применению к спорным правоотношениям (главу 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 17 марта 2009 года, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 29 июля 2009 года, требование заявителей удовлетворено. Судебные акты мотивированы тем, что при принятии оспариваемого постановления не соблюдены требования к проведению публичных слушаний (статья 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отсутствовал проект детальной планировки территории (пункт 4.4 Инструкции “О порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации“, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 N 18-30 (далее - Инструкции)).

Администрация муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) обратилась в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение. Заинтересованное лицо оспаривает вывод судебных инстанций о несоблюдении требований законодательства к проведению публичных слушаний при принятии оспариваемого постановления. Администрация указывает, что оспариваемое постановление соответствует статьям 42 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующим подготовку проекта планировки территории. При этом судебные инстанции не указали, каким нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации не соответствует данное постановление.

В отзыве на кассационную жалобу заявители просят оставить судебные акты без изменения, указывая на их законность и обоснованность.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей сторон, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судом, заявители (за исключением ООО “Ювелирный дом “Елена - Русское золото“, Фомина С.Е. и ООО “Фирма “Эффект“) являются собственниками недвижимости и им предоставлены в аренду земельные участки для эксплуатации магазинов, иной коммерческой недвижимости.

Постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 22.06.2007 N 613 “О разрешении открытому акционерному обществу “Экспо-Центр“ и открытому акционерному обществу “Регионинвест“ подготовки документации по планировке кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара“ ОАО “Экспо-Центр“ и ОАО “Регионинвест“ разрешена подготовка документации по планировке кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара. Этим же постановлением Департаменту экономического развития, инвестиций и внешних связей администрации, Департаменту архитектуры и градостроительства, муниципальному учреждению “Управление по развитию города Краснодара“ предписано осуществлять техническое сопровождение разработки документации по планировке кварталов в границах вышеперечисленных улиц; Управлению по связям с общественностью, военнослужащими и делам казачества - опубликовать постановление с приложением графического материала в средствах массовой информации.



ООО “Стойпроект-XXI“ подготовило проект планировки территории кварталов, расположенных в центральной части г. Краснодара (кварталы “Сенной рынок“, “Цирк“, “Скобяной рынок“). Проект красных линий разработан в русле проекта реконструкции центральной части города и призван разрешить проблемы одного из важных транспортных и торговых узлов города. Протоколами заседания комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар от 24.09.2007 N 15, от 26.10.2007 N 17 принято решение о проведении общих публичных слушаний по вопросу утверждения проекта планировки спорной территории.

Постановлением Главы муниципального образования город Краснодар от 06.11.2007 N 1889 “О назначении публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар“, опубликованном в газете “Краснодарские известия“ 07.11.2007, в отношении проекта планировки квартала проведены публичные слушания. Заключение о результатах публичных слушаний принято 12.12.2007.

Постановлением от 17.12.2007 N 2579 утвержден проект планировки кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара. Департаменту архитектуры и градостроительства администрации предписано внести соответствующие изменения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования; Управлению по связям с общественностью, военнослужащими и делам казачества администрации - опубликовать настоящее постановление в течение семи дней со дня подписания; Управлению информатизации администрации - разместить утвержденный проект планировки на официальном сайте администрации и городской Думы Краснодара.

По мнению заявителей, постановление от 17.12.2007 N 2579 (в части утверждения проекта планировки в границах улиц им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара) не соответствует действующему законодательству и нарушает их права как собственников коммерческой недвижимости. Оно также создает препятствия в осуществлении заявителями прав собственников на приобретение земельных участков, расположенных под недвижимостью и необходимых для ее использования (статья 36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Удовлетворяя требования заявителей, суд исходил из того, что при принятии оспариваемого постановления не соблюдены требования к проведению публичных слушаний. Данный вывод является верным в виду следующего.

В соответствии с пунктом 5 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, особенностью подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основе решения органа местного самоуправления городского округа, является обязательное рассмотрение проектов планировки и проектов межевания территории до их утверждения на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений названной статьи (пункт 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок организации и проведения публичных слушаний по обсуждению документации о планировке территории установлен главой 2 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением Городской Думы города Краснодара от 30.01.2007 N 19 (далее - Правила).

Пунктом 2 статьи 7 Правил установлено, что публичные слушания организует и проводит Комиссия по землепользованию и застройке.

Требования к составу Комиссии определяет пункт 2 статьи 6 Правил, из которого следует, что состав Комиссии формируется из представителей отраслевых, функциональных органов администрации муниципального образования город Краснодар, депутатов Городской Думы Краснодара, лиц, представляющих общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций и утверждается решением городской Думы Краснодара. Председатель Комиссии выбирается из состава Комиссии.

В состав Комиссии включаются:

1) депутаты городской Думы Краснодара - по предложению городской Думы Краснодара в количестве, составляющем 1/3 от общего числа членов Комиссии;

2) представители администрации муниципального образования город Краснодар в количестве, составляющем 1/3 от общего числа членов Комиссии;

3) лица, представляющие общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций в количестве, составляющем 1/3 от общего числа членов Комиссии. Указанные лица не могут являться государственными или муниципальными служащими.

В составе Комиссии не может быть менее 12 и более 15 человек.

Решением Городской Думы Краснодара от 22.03.07 N 21 “Об утверждении состава Комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар“ утвержден состав Комиссии в количестве 15 человек.



Судом установлено, что в проведении публичных слушаний принимали участие 3 человека (Кузнецов А.В., Бойченко Д.В. и Чернышева Н.Г.), являющиеся сотрудниками администрации. При этом Бойченко Д.В. на момент проведения публичных слушаний не входила в состав комиссии.

Исходя из указанных обстоятельств, суд пришел к выводу о том, что протокол проведения публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний, которые в соответствии с пунктом 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются основанием для утверждения главой местной администрации проекта планировки территории, не могут считаться законными и составленными полномочным органом в связи с тем, что уполномоченный на проведение публичных слушаний орган (Комиссия) участия в их проведении не принимал.

Кроме того, в соответствии с частями 7 и 8 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов. При проведении публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории всем заинтересованным лицам должны быть обеспечены равные возможности для выражения своего мнения.

Доказательства извещения заявителей о месте и времени проведения публичных слушаний администрация не представила.

Вместе с тем суд указал, что заявители были лишены возможности реализовать свое право на заблаговременное ознакомление с документами, являющимися предметом обсуждения на публичных слушаниях, представлять свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории или проекта межевания территории, для включения их в протокол публичных слушаний, поскольку в информационном сообщении о назначении публичных слушаний дата ознакомления с документацией по планировке территории назначена на 8 и 9 ноября 2007 года, а персональное оповещение о назначении публичных слушаний предполагалось к отправке 19 ноября 2007 года.

Таким образом, суд сделал вывод о несоблюдении администрацией порядка проведения публичных слушаний.

Оспариваемым постановлением утверждены изменения красных линий. Однако проект детальной планировки указанного квартала отсутствует.

Согласно части 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты). Из пункта 3.3 Инструкции следует, что красные линии - границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях.

Таким образом, красные линии являются обязательным элементом градостроительной документации.

Исходя из части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей подготовку документации по планировке территории в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, следует, что планировка территории является одним из этапов градостроительной деятельности и она не может осуществляться без оформленной надлежащим образом градостроительной документации. Части 2 - 6 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливают обязательные требования к составу и содержанию проекта планировки. Так, основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 4.4 Инструкции при разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления.

Отсутствие проекта детальной планировки территории не позволяет сделать вывод о том, что утверждение красных линий произошло в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Изменение красных линий, создает препятствия для заявителей как собственников объектов недвижимости в приватизации земельных участков под этой недвижимостью. Между тем согласно части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Суд пришел к выводу, что оспариваемое постановление принято главой администрации с нарушениями порядка установленного статьями 2, 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“, Правил, и нарушает права и законные интересы заявителей как собственников недвижимости, находящейся в пределах спорной территории.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 “О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации“, статье 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для принятия решения о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления является одновременно, как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом указанных норм суд признал оспариваемый ненормативный акт недействительным. Доводы кассационной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда, оценке доказательств, не могут служить основаниями для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, так как они не опровергают представленные заявителями доказательства и правомерность выводов арбитражного суда по делу и не свидетельствуют о неправильном применении норм материального и процессуального права.

Нормы права при разрешении спора применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену или изменение обжалованных судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17 марта 2009 года и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2009 года по делу N А32-5313/2008-30/105-13/150-30/376 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В.МАЦКО

Судьи

Л.Н.ВОЛОВИК

Т.Н.ДРАБО