Решения и определения судов

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2010 N 15АП-12084/2009 по делу N А53-24567/2009 По делу об отмене постановления о привлечении к ответственности по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ за нарушение требований к охране водных объектов, которое могло повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение.

ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 2 февраля 2010 г. N 15АП-12084/2009

Дело N А53-24567/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 февраля 2010 г.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей Л.А. Захаровой, С.И. Золотухиной

при ведении протокола судебного заседания судьей Смотровой Н.Н.

при участии:

от заявителя: представитель Кузовлев К.К., доверенность от 21.10.2009 г. б/н, сроком до 21.10.2010 г.

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом 18.01.10 г. (т. 2, л.д. 30)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ЮФО

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 23 ноября 2009 г. по делу N А53-24567/2009

по
заявлению общества с ограниченной ответственностью “НПФ “Балтика“

к заинтересованному лицу Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу

о признании незаконным и отмене постановления от 01.10.09 г. N 0000170/3/09 о привлечении к административной ответственности по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ,

принятое в составе судьи Сурмаляна Г.А.,

установил:

общество с ограниченной ответственностью “НПФ “Балтика“ (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ЮФО (далее - Департамент) о заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 01.10.2009 г. N 0000170/3/09 о привлечении общества к административной ответственности по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ за нарушение требований к охране водных объектов, которое могло повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение.

Решением суда от 23.11.09 г. заявленные обществом требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что Департаментом не представлены доказательства, подтверждающие факт нарушения обществом требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение засорение и (или) истощение. Следовательно, не доказана вина общества в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ. Суд так же пришел к выводу, что общество не является субъектом вмененного ему в вину правонарушения, поскольку при очистке дорожек эллинга оно действовало не в качестве водопользователя в смысле, придаваемом этому понятию Водным Кодексом Российской Федерации (далее - ВК РФ), а как подрядная организация, принявшая на себя основании гражданского договора обязательства по техническому обслуживанию данного гидротехнического сооружения. Водопользователем, обязанным обеспечить соблюдение при приведении этих работ требования ВК РФ, является заказчик по этому договору, собственник гидротехнического сооружения, получивший лицензию на
право пользования водным объектом - ЗАО “РИФ“.

Не согласившись с принятым судебным актом Департамент, обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. Жалоба мотивирована тем, что общество является надлежащим субъектом вмененного ему в вину правонарушения и оно правомерно привлечено к административной ответственности. Так, общество не согласовало в установленном порядке производство работ по очистке дорожек эллинга: работы не были согласованы с Департаментом Росприроднадзора по ЮФО и Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов, Донским бассейновым водным управлением (ДБВУ). Обществом при производстве работ не был предусмотрен и не проводился мониторинг качества воды. После изменения технологии производства работ обществом так же не было произведено корректировки расчета ущерба водным биологическим ресурсам и согласования изменения технологии работ с природоохранными организациями. При производстве работ по очистке дорожек эллинга общество использовало не указанное в “Проекте производства работ“ плавсредство - понтон. Поскольку при очистке дорожек эллинга общество использовало часть акватории водного объекта, оно приравнивается к водопользователю, в связи с чем на него распространяются требования ч. 2 ст. 55 ВК РФ. Кроме этого, суд первой инстанции оставил без внимания тот факт, что в нарушение требований ст. 32 Федерального закона Российской Федерации от 10.01.02 г. N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды“ (далее - Закон N 7-ФЗ) обществом при производстве работ не была произведена оценка их воздействия на окружающую среду. Департамент полагает, что очитка дорожек эллинга является разновидностью дноуглубительных работ, так как предусматривает обустройство иловой ямы. В связи с этим на деятельность общества по очистке дорожек эллинга распространяются требования водоохранного законодательства к
дноуглубительным работам.

Общество в отзыве на жалобу возражает против ее удовлетворения, ссылаясь на законность решения суда.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Департамент своего представителя в судебное заседание не направил, о месте, дате и времени его проведения извещен надлежащим образом в судебном заседании, состоявшемся 18.01.10 г., под расписку (т. 2, л.д. 30). Представитель общества не возражал против рассмотрения жалобы без участия представителя Департамента. В связи с изложенным, руководствуясь ч. 3 суд апелляционной инстанции, суд проводит судебное разбирательство по жалобе без участия представителя заинтересованного лица по делу.

В судебном заседании представитель общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на то, что общество производило работы по очистке дорожек эллинга в соответствии с природоохранным законодательством и согласованным с заказчиком проектом производства этих работ.

Представитель общества так же пояснил, что изначально согласованная с заказчиком технология работ предусматривала обустройство иловой ямы под дорожками эллинга. Затем в эту яму должен был производиться смыв наносного грунта с дорожек эллинга водой под давлением. После этого грунт извлекался из иловой ямы грейферным ковшом, грузился на баржу и на этой барже вывозился к месту его складирования на берег в Мелиховском ковше на территорию производственной базы общества. Однако, после осмотра дорожек эллинга водолазами (дорожки частично находятся под водой) было установлено, что эти дорожки давно не чистились, в результате чего на них находится слишком большое количество слежавшегося наносного грунта, что существенно затруднит его смывание в иловую яму. Кроме того, это повлечет за собою увеличение объема взмучивания воды. В связи с этим, общество согласовало
с заказчиком изменение технологии очистки дорожек эллинга. По новой технологии общество вместо смыва наносного грунта в иловую яму должно было собирать этот грунт грейферным краном непосредственно с дорожек эллинга с его погрузкой на баржу и вывозом к месту складирования. Остатки грунта, которые уже не моги быть собраны грейферным краном непосредственно с дорожек, смывались на нижние уровни дорожек и убирались ковшом на баржу. Эта технология позволила избежать дополнительного взмучивания воды и является менее вредной для водного объекта. Иловая яма при этом не обустраивалась, так как она не была нужна. Фактически проведенные обществом работы являются техническим обслуживанием гидротехнического сооружения (эллинга), не относятся к дноуглубительным работам и не требуют для их проведения наличия у исполнителя этих работ права на пользование водным объектом. Это право должно быть у заказчика данных работ.

Представитель общества так же пояснил, что мониторинг воды осуществлялся непосредственно водопользователем - заказчиком очитки дорожек эллинга и их собственником - ЗАО “РИФ“.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя общества, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба общества не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 14.09.09 г. по 16.09.09 г. Департаментом на основании приказа N 664 от 11.09.09 г. проводилась плановая выездная проверка т/х. “Печора“.

15.09.09 г. государственным инспектором Департамента Полупановым В.В. по пути следования выявлен факт осуществления обществом не согласованных с природоохранными организациями работ в русле реки Дон по очистке дорожек эллинга, принадлежащего закрытому акционерному обществу “РИФ“ (далее - ЗАО “РИФ“). При визуальном обследовании установлено, что отвал грунта
производится гидронасосами, при проведении работ на акватории реки Дон мониторинг качества воды не осуществляется, что могло повлечь загрязнение водного объекта. Выявленное нарушение зафиксировано в акте осмотра от 15.09.09 г. (т. 1, л.д. 58 - 59).

17.09.09 г. по факту выявленных нарушений старшим государственным инспектором Департамента Полупановым В.В. в отношении общества и в присутствии его законного представителя (генерального директора) составлен протокол N 0000160/3/09 об административном правонарушении по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ (т. 1, л.д. 11 - 12).

01.10.09 г., рассмотрев протокол об административном правонарушении и приложенные к нему документы, старший государственный инспектор Департамента Полупанов В.В. в присутствии директора общества вынес постановление по делу об административном правонарушении N 0000170/3/09, которым общество привлечено к административной ответственности по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа в размере 30000 рублей (т. 1, л.д. 8 - 10).

Не согласившись с привлечением к административной ответственности, общество обжаловало постановление Департамента в арбитражный суд.

Повторно рассмотрев материалы дела, суд апелляционной инстанции признал правомерным удовлетворение заявление общества судом первой инстанции.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что Департамент не доказал надлежащим образом наличия в действиях общества состава вмененного ему в вину административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ.

В частности, ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ является бланкетной нормой, согласно которой объективную сторону правонарушения, за совершение которого в ней установлена ответственность, образует нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение. Соответственно, в каждом конкретном случае административный орган в постановлении о привлечении к административной ответственности обязан
указывать, установленные какими конкретно нормами права требования к охране водных объектов нарушены в данном случае лицом, привлекаемым к административной ответственности.

Как следует из текста оспариваемого обществом в настоящем деле постановления Департамента, обществу вменено в вину, что при производстве работ по очистке дорожек эллинга оно нарушило требования п. 5 ч. 2 ст. 39 ч. 2 ст. 55, ч. 1 ст. 61 ВК РФ (т. 2, л.д. 9).

В протоколе об административном правонарушении N 0000160/3/09 от 17.09.09 г., по результатам рассмотрения которого Департаментом принято указанное постановление, указано на нарушение обществом тех же самых норм ВК РФ, что и в постановлении: п. 5 ч. 2 ст. 39, п. 2 ст. 55, п. 1 ст. 61 ВК РФ (т. 1, л.д. 11).

В связи с этим, ссылки Департамента в апелляционной на нарушение обществом при проведении работ по очитке дорожек эллинга иных норм водоохранного законодательства (ст. 32, п. 1 ст. 39 Закона N 7-ФЗ, ст. 106 ВК РФ) неправомерны и судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку нарушение этих норм не вменялось обществу в вину при составлении протокола об административном правонарушении и оспариваемого в деле постановления о привлечении общества к административной ответственности. После принятия постановления о привлечении к административной ответственности, административный орган не вправе в обоснование законности привлечения к административной ответственности ссылаться на наличие других нарушений, не указанных в постановлении о привлечении к административной ответственности. Административный орган в деле об оспаривании принятого им постановления обязан доказать наличие только тех нарушений, которые перечислены в принятом им постановлении и, соответственно, образуют объективную сторону вмененного в вину лицу правонарушения.

Повторно проверив правомерность вменения Департаментом
в вину обществу перечисленных в постановлении и протоколе об административном правонарушении нарушений требований п. 5 ч. 2 ст. 39, ч. 2 ст. 55, ч. 1 ст. 61 ВК РФ, суд апелляционной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции о том, что общество не подлежало привлечению к ответственности за данные нарушения.

Так, в п. 5 ч. 2 ст. 39 ВК РФ установлено, что собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

Обществу в оспариваемом постановлении в этой части вменено в вину то, что при проведении работ по очистке дорожек эллинга обществом не осуществлялся мониторинг качества воды.

Оценив это нарушение, суд первой инстанции правомерно указал на то, что общество в качестве исполнителя работ по очистке дорожек эллинга не является субъектом обязанности, установленной данной нормой, поскольку оно не является ни собственником водного объекта, на котором установлен эллинг, ни водопользователем в том смысле, который придается понятию “водопользователь“.

В частности, согласно п. 8 ст. 1 ВК РФ, под водопользователем в ВК РФ понимается физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом.

В соответствии с главой 3 ВК РФ предоставление водных объектов в пользование осуществляется на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование, либо без заключения
такого договора и принятия решения. Закрытый перечень случаев, когда лицо получает статус водопользователя и получает право пользования водным объектом без заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, приведен в ч. 3 ст. 11 ВК РФ.

Общество статуса водопользователя не имеет, поскольку им не заключался договор водопользования и уполномоченным органом не принималось решения о предоставлении обществу водного объекта в пользование. Кроме того, очистка дорожек эллинга не подпадает ни под один из перечисленных в ч. 3 ст. 11 ВК РФ случаев использования водного объекта, когда заключение такого договора или принятия решения не требуется.

В этой связи судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что для проведения работ по техническому обслуживанию гидротехнического сооружения (очистке дорожек эллинга) обществу не требуется получение статуса водопользователя в установленном ВК РФ порядке, поскольку эксплуатацию акватории эллинга в Нахичеванской протоке реки Дон осуществляет собственник этого гидротехнического сооружения - ЗАО “РИФ“ на основании договора пользования поверхностными водными объектами N 23 от 13.03.00 г. и лицензии на водопользование серия РСТ N 00061 от 24.02.00 г. Соответственно, в рассматриваемом случае обязанность по соблюдению требований п. 5 ч. 2 ст. 39 ВК РФ при эксплуатации и обслуживании эллинга как гидротехнического сооружения лежит на водопользователе, которым является ЗАО “РИФ“, а не общество.

Кроме того, необходимый для соблюдения в силу п. 5 ч. 2 ст. 39 ВК РФ Порядок ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, утвержден Приказом Министерства природных ресурсов и экологии
Российской Федерации от 08.07.09 г. N 205, зарегистрированным в Минюсте РФ 24.08.09 г. за N 14603 (далее - Порядок учета).

Согласно п. 2 этого Порядка учета, обязанность ведения учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества возлагается на физические или юридические лица, которым предоставлено право пользования водным объектом в целях забора (изъятия) водных ресурсов и (или) сброса сточных вод и (или) дренажных вод.

Собственники водных объектов осуществляют учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества в случае использования таких водных объектов в указанных целях.

Однако, в рассматриваемом случае выполнявшиеся обществом работы, в которых Департаментом были выявлены нарушения требований ВК РФ, не имели своею целью забора (изъятия) водных ресурсов и (или) сброса сточных вод и (или) дренажных вод. Цель этих работ состояла в очистке дорожек эллинга от наносного грунта. Соответственно, на эти работы не распространяются требования п. 5 ч. 2 ст. 39 ВК РФ по учету объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества.

В оспариваемом постановлении Департамент так же указал, что обществом нарушено еще две нормы водоохранного законодательства - ч. 2 ст. 55 ВК РФ и ч. 1 ст. 61 ВК РФ.

Частью 2 ст. 55 ВК РФ установлено, что при использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Частью 1 ст. 61 ВК РФ установлено, что проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий осуществляется в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности.

То есть, ч. 2 ст. 55 ВК РФ и ч. 1 ст. 61 ВК РФ являются отсылочными нормами. Соответственно, при вменении в вину нарушения требований этих норм административный орган обязан указать, какие конкретно водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов не осуществило привлекаемое к административной ответственности лицо и какими конкретно нормами ВК РФ, либо других федеральных законов эти мероприятия установлены (ч. 2 ст. 55 ВК РФ). Административный орган так же обязан указать, требования каких конкретно норм законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности нарушены привлекаемым к административной ответственности лицом при проведении строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов.

В постановлении о привлечении общества к административной ответственности, в котором ему так же вменяется в вину нарушение требований ч. 2 ст. 55 ВК РФ и ч. 1 ст. 61 ВК РФ, указания на нормы таких законов отсутствуют. Их так же не имеется и в протоколе об административном правонарушении.

Разработанный обществом как исполнителем работ в рамках договора подряда на очистку дорожек эллинга “Проект производства работ: “Очистка дорожек эллинга ЗАО “РИФ“ от наносов грунта“ (далее - “Проект производства работ“, т. 1, л.д. 60 - 67), а также Протокол N 5 заседания технического совета Нижне-Донского района гидросооружений филиала Азово-Донского ГБУВПиС по вопросу согласования “Проекта производства работ“ далее - Протокол N 5, т. 1, л.д. 70 - 71), на нарушение положений которых ссылается Департамент в оспариваемом постановлении, федеральными законами, которым согласно ч. 2 ст. 55 ВК РФ и ч. 1 ст. 61 ВК РФ должны соответствовать проводимые обществом мероприятия, не являются.

Соответственно, изменение обществом установленной “Проектом производства работ“ технологии производства этих работ, а также невыполнение указаний Протокола N 5 о согласовании работ с природоохранными организациями не может быть приравнено к нарушению требований ч. 2 ст. 55 ВК РФ и ч. 1 ст. 61 ВК РФ.

Кроме того, как правильно установлено судом, изменение обществом установленной “Проектом производства работ“ технологии производства этих работ было произведено по согласованию с заказчиком (т. 1, л.д. 14, 15). Сам “Проект производства работ“ разработан обществом как подрядчиком не в силу нормативной обязанности, возлагаемой на него водоохранным законодательством, а в целях обеспечения надлежащего исполнения гражданско-правового договора подряда от 01.08.09 г. N 4 (т. 1, л.д. 68 - 69), по условиям которого общество как подрядчик обязалось в установленный договором срок выполнить работы по очистке дорожек эллинга, принадлежащего заказчику - ЗАО “РИФ“ - от наносов грунта в Нахичеванской протоке реки Дон в соответствии с заданием заказчика (п. 1.1 договора).

В протоколе N 5 не было приведено перечня природоохранных организаций, с которыми было необходимо согласовать “Проект производства работ“.

Департамент так же не назвал в оспариваемом постановлении нормы водоохранного законодательства, которая бы прямо предписывала разработку “Проект производства работ“ при проведении работ по очитке гидротехнического сооружения. Ссылка на то, что такой Проект должен разрабатываться в соответствии с “Указаниями по ремонту гидротехнических сооружений на морском транспорте“ (РД 31.35.13-90) приведена Департаментом только в апелляционной жалобе. В постановлении и протоколе об административном правонарушении эти Указания Департаментом не называются.

Таким образом, Департамент при привлечении общества к административной ответственности по ч. 3 ст. 8.13 КоАП РФ за нарушение требований ч. 2 ст. 55 ВК РФ и ч. 1 ст. 61 ВК РФ должным образом не зафиксировал наличие данных нарушений.

Этот пробел на стадии проверки законности данного постановления в судебном порядке невосполним. Содержащиеся в заявлении и апелляционной жалобе пояснения департамента по этому поводу, содержащие ссылки на нормы законов, по которым общество должно было провести те или иные водоохранные мероприятия во исполнение требований ч. 2 ст. 55 ВК РФ, а также провести дноуглубительные работы во исполнение требований ч. 1 ст. 61 ВК РФ, указанных пробелов постановления о привлечении общества к административной ответственности не восполняют. Нарушения, образующие объективную сторону административного правонарушения должны быть полно перечислены административным органом в протоколе об административном правонарушении и в постановлении о привлечении к административной ответственности. Дополнение перечня этих нарушений после привлечения лица к административной ответственности, как это сделано Департаментов в отзыве на заявление общества и в апелляционной жалобе путем ссылок на нарушение обществом требований ст. 32, п. 1 ст. 39 Закона N 7-ФЗ, ст. 106 ВК РФ, нормами КоАП РФ не допускается.

Кроме того, в оспариваемом постановлении обществу не вменялось в вину то, что после изменения технологии производства работ им не было произведено корректировки расчета ущерба водным биологическим ресурсам, а также то, что при производстве работ по очистке дорожек эллинга общество использовало не указанное в “Проекте производства работ“ плавсредство - понтон.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч. 2 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют установленные нормами АПК РФ основания для отмены решения арбитражного суда. Апелляционная жалоба Департамента отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.11.09 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н.СМОТРОВА

Судьи

Л.А.ЗАХАРОВА

С.И.ЗОЛОТУХИНА