Решения и определения судов

Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2010 N 16АП-1627/2010 по делу N А63-1972/10 По делу о признании незаконным отказа в согласовании акта выбора земельного участка и предварительного согласования размещения объекта строительства - полигона для захоронения неутилизированных твердых бытовых отходов и подъездной автодороги к нему на территории муниципального образования, обязании произвести согласование акта выбора земельного участка и предварительного согласования размещения объекта строительства.

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 сентября 2010 г. N 16АП-1627/2010

Дело N А63-1972/10

Резолютивная часть постановления оглашена 14 сентября 2010 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 сентября 2010 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Винокуровой Н.В., Сулейманова З.М. при ведении протокола с/з секретарем Замуруевой Е.А.

С участием в заседании представителей:

от ООО “Авангард“: Щербакова О.Н. - представитель по доверенности (копия в деле); от Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края: Левицкий И.В., - представитель по доверенности (копия в деле); от администрации Предгорного муниципального района Ставропольского края: не явились, извещены; от администрации города-курорта Пятигорска: не явились, извещены; от администрации Кавказских
Минеральных Вод: Сухорукова Е.В. - представитель по доверенности (копия в деле)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 12.05.2010 по делу N А63-1972/2010 под председательством судьи Карпеля В.Л. по заявлению общества с ограниченной ответственностью “Авангард“к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края 3-и лица: администрация Предгорного муниципального района Ставропольского края, администрация города-курорта Пятигорска, администрация Кавказских Минеральных Вод об оспаривании ненормативного правового акта связанного с применением законодательства о земле,

установил:

общество с ограниченной ответственностью “Авангард“ (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (далее - министерство) в котором просит:

- признать незаконным отказ в согласовании акта выбора земельного участка и предварительного согласования размещения объекта строительства-полигона для захоронения не утилизированных твердых бытовых отходов и подъездной автодороги к нему на территории муниципального образования Этокский сельский совет, Предгорного района, Ставропольского края, в 3195 м на юго-запад от жилого дома N 2, по ул. Лысогорская, МТФ - 1, в районе Кавминводских очистных сооружений;

- обязать министерство произвести согласование акта выбора земельного участка и предварительного согласования размещения объекта строительства.

Заявленные требования обоснованны ссылкой на статьи 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации и мотивированы тем, что отказ в согласовании акта выбора земельного участка необоснован, не соответствует земельному законодательству, нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора привлечены: администрация Предгорного муниципального района Ставропольского края, администрация города-курорта Пятигорска.

Решением Арбитражного
суда Ставропольского края от 12.05.2010 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Суд, в отсутствие ограничений в области охраны окружающей среды, требований природоохранного законодательства для размещения полигона для захоронения не утилизированных твердых бытовых отходов и подъездной автодороги к нему на испрашиваемом земельном участке, пришел к выводу, что министерство безосновательно препятствует обществу в согласовании акта выбора земельного участка.

Не согласившись с принятым решение от 12.05.2010, министерство обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. По мнению заявителя, возложение на министерство обязанности согласовать выбор земельного участка противоречит статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Поскольку такая обязанность в силу прямого указания названной нормы права лежит на органах местного самоуправления и не входит в компетенцию министерства. Судом не дана оценка тому обстоятельству, что письмо министерства о результатах рассмотрения обращения общества не является ненормативным правовым актом, а лишь носит рекомендательный характер для органов местного самоуправления уполномоченных на принятие решения о согласовании акта выбора земельного участка.

Определением апелляционного суда от 03.08.2010 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора привлечена администрация Кавказских Минеральных Вод.

В отзыве (дополнении к отзыву) на апелляционную жалобу ООО “Авангард“ указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения. Полагает, что суд первой инстанции правильно установил все юридически значимые обстоятельства по делу, применил нормы права, подлежащие применению.

Администрация Кавказских Минеральных Вод в представленном отзыве поддерживает доводы апелляционной жалобы министерства. Считает отказ министерства в согласовании акта выбора земельного участка и предварительного согласования размещения
объекта строительства-полигона для захоронения не утилизированных твердых бытовых отходов соответствующим действующему законодательству, принципам, закрепленным в комплексной схеме санитарной очистки особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод. Указывает, что возможность размещения полигона для захоронения не утилизированных твердых бытовых отходов на испрашиваемой территории ограничена перечнем межмуниципальных зональных центров (отходоперерабатывающих) комплексов, утвержденным распоряжением Правительства Ставропольского края от 14.10.2009 N 369-рп, нормами природоохранного законодательства.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация Предгорного муниципального района Ставропольского края, не выражая правовой позиции относительно апелляционной жалобы министерства, просит разрешить возникший спор в соответствии с действующим законодательством.

В судебном заседании представители сторон озвучили позиции аналогичные доводам, приведенным в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

Администрация Предгорного муниципального района Ставропольского края, администрация города-курорта Пятигорска представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Правильность решения проверяется в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, выслушав в судебном заседании представителей сторон, проверив законность принятого решения и правильность применения норм материального и процессуального права, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, считает, что апелляционная жалоба министерства подлежит удовлетворению, по следующим основаниям.

Как следует из фактически установленных обстоятельств по делу, 16 июня 2009 года общество обратилось в администрацию Предгорного муниципального района с заявлением о предоставлении в аренду на 49 лет земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, в границах колхоза им. Ленина, общей площадью 30 га в районе Кавминводских очистных сооружений, под строительство
полигона для захоронения не утилизируемых твердых бытовых отходов, а также с дополнительным заявлением от 25 сентября 2009 года о предоставлении в аренду на 49 лет 1,56 га земли из земель сельскохозяйственного назначения для организации подъездной автодороги к полигону.

В соответствии с требованиями пункта 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации администрация Предгорного муниципального района 14 октября 2009 года направила в адрес общества акт о выборе земельного участка и предварительном согласовании размещения объекта строительства с целью получения заявителем необходимых согласований.

18 ноября 2009 года и 10 февраля 2010 года общество обратилось в министерство природных ресурсов для получения согласования участка под строительство, представив акт выбора земельного участка для строительства и предварительного согласования размещения полигона для захоронения не утилизируемых твердых бытовых отходов и подъездной автодороги к нему, карту (план) расположения земельного участка - М 1:25000, иные материалы предварительного согласования размещения объекта строительства.

Письмом от 18.02.2010 N 04-6/168 министерство отказало обществу в согласовании отвода земельного участка для размещения полигона в границах муниципального образования Этокский сельский совет, в 3195 м на юго-запад от жилого дома N 2, по ул. Лысогорская, МТФ-1 в Предгорном районе, сославшись на распоряжение Правительства Ставропольского края от 14.10.2009 N 369-рп, которым утвержден перечень межмуниципальных зональных центров (отходоперерабатывающих комплексов), не предусматривающий размещение отходоперерабатывающего комплекса с полигоном ТБО в границах муниципального образования Этокский сельсовет, Предгорного района.

Полагая, что данный отказ не соответствует закону и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к выводу, что министерство безосновательно препятствует обществу в согласовании акта выбора земельного участка. Ссылку министерства
в оспариваемом отказе на перечень суд признал необоснованной, указав, что он носит рекомендательный характер и не устанавливает запретов для размещения на территории края иных отходоперерабатывающих комплексов (в том числе отходов для размещения ТБО).

Указанный вывод суда не может быть признан законным и обоснованным.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации)

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка
с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункты 5, 6 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласование документации, разработанной на стадии выбора земельного участка, производится с органами и организациями, перечень которых является различным в зависимости от ряда факторов - назначения будущего объекта, его параметров, правового режима предполагаемых к предоставлению земельных участков и т.д., и регулируется актами законодательства: земельного, градостроительного, экологического, о пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и иных отраслей как федерального, так и регионального и местного уровня.

Статья 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ “Об отходах производства и потребления“ устанавливает особые требования к объектам размещения отходов: их создание допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; определение места строительства таких объектов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

Во исполнение данных положений, а также в целях совершенствования системы обращения с отходами производства и потребления на территории Ставропольского края Правительство Ставропольского края распоряжением от 14.10.2009 N 369-рп утвердило перечень межмуниципальных зональных центров (отходоперерабатывающих) комплексов.

Испрашиваемый обществом земельный участок, расположенный в границах муниципального образования Этокский сельсовет
Предгорного района в состав межмуниципальных зональных центров (отходоперерабатывающих) комплексов не входит, а потому министерство со ссылкой на распоряжение от 14.10.2009 N 369-рп обосновано отказало обществу в согласовании отвода земельного участка.

При этом вывод суда первой инстанции о том, что указанное распоряжение не относится к нормативным актам, нельзя признать обоснованным.

Под нормативным актом понимается документ, принятый соответствующим органом в пределах компетенции и содержащий предписания, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Указанное выше распоряжение Правительства Ставропольского края устанавливает исчерпывающий перечень размещения отходоперерабатывающего комплекса с полигоном ТБО на территории субъекта, а потому в полной мере отвечает критериям нормативного правового акта.

Согласно пункту 8 Положения о министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (утверждено Постановлением Губернатора Ставропольского края от 30.12.2009 N 798) задачами министерства являются в том числе:

- участие в проведении государственной политики в области экологического развития Российской Федерации, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления;

- осуществление в пределах своей компетенции государственного контроля в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения, а также за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции необоснованно признал действия министерства по отказу обществу в согласовании отвода земельного участка предоставлении земельного участка для строительства незаконными.

Кроме того, разрешая настоящий спор, суд первой инстанции не учел следующее.

Указом Президента Российской Федерации от 27.03.1992 N 309 району Кавказских Минеральных вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона федерального значения в границах
округа санитарной защиты курорта.

В силу подпункта “ж“ пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ “Об особо охраняемых природных территориях“ лечебно-оздоровительные местности и курорты относятся к особо охраняемым природным территориям.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 32 данного Федерального закона N 33-ФЗ в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны.

Аналогичные положения, определяющие статус лечебно-оздоровительных местностей и курортов, изложены в статье 16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах“ (далее - Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ).

Из материалов дела следует и сторонами не оспаривается, что предполагаемый под использование полигона для захоронения не утилизированных твердых бытовых отходов земельный участок, расположен в третьей санитарно-охранной зоне особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказские Минеральные воды.

Между тем, пунктом 10 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1425 (далее - Положение), установлено, что на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий.

В силу прямого указания пункта 14 Положения на территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение
промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.

Поскольку спорный земельный участок относится к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения и не может быть использован под размещение полигона для захоронения не утилизированных твердых бытовых отходов, следует признать, что сам по себе отказ министерства в согласовании отвода земельного участка не может нарушать прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, в настоящем случае отсутствует необходимая совокупность оснований, установленных действующим законодательством для признания недействительными ненормативного правового акта.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует отменить, а в удовлетворении требований общества - отказать.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено.

В соответствии со статьями 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 12.05.2010 по делу N А63-1972/2010 отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт об отказе ООО “Авангард“ в удовлетворении заявленных требований.

Взыскать с ООО “Авангард“ в доход федерального бюджета 1 000 рублей госпошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий

Ю.Б.ЛУГОВАЯ

Судьи

Н.В.ВИНОКУРОВА

З.М.СУЛЕЙМАНОВ