Решения и определения судов

Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2010 по делу N А11-14823/2009 По делу о признании частично незаконным решения антимонопольного органа о выдаче предписания об устранении нарушений законодательства о размещении заказов и признании незаконным предписания.

ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 15 июня 2010 г. по делу N А11-14823/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 07.06.2010.

Постановление в полном объеме изготовлено 15.06.2010.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Яковенко С.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 25.02.2010

по делу N А11-14823/2009,

принятое судьей Устиновой О.В.

по заявлению Управления экономики, имущественных и земельных отношений администрации г. Коврова Владимирской области о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области от 14.10.2009 N Г-418-04/2009,

при участии в судебном заседании
представителей:

Управления экономики, имущественных и земельных отношений администрации г. Коврова Владимирской области - Акинфиева И.О. по доверенности от 13.04.2010 N 01-08/1173 сроком до 31.12.2010, и

установил:

Управление экономики, имущественных и земельных отношений администрации г. Коврова Владимирской области (далее - Управление экономики, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее - антимонопольный орган, Управление) от 14.10.2009 N Г-418-04/2009 по делу о нарушении законодательства о размещении заказов в части пункта 2, а также предписания.

К участию в деле привлечено в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципальное учреждение здравоохранения “Ковровская городская больница N 2“ (далее - МУЗ “Ковровская горбольница N 2“, Больница).

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 25.02.2010 заявленные Управлением экономики требования удовлетворены и решение антимонопольного органа в оспариваемой части, а также предписание признаны незаконными.

Не согласившись с принятым судебным актом, антимонопольный орган обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы ее заявитель указывает на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела. По мнению Управления, принятые им решение и предписание соответствуют нормам действующего законодательства.

Представитель Управления экономики в судебном заседании указал на отсутствие оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

Антимонопольный орган не обеспечил явку своего представителя в судебное заседание. Ранее в судебном заседании 17.05.2010 представитель Управления поддерживал доводы апелляционной жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Больница явку своего представителя в судебное заседание также не обеспечила, отзыв на апелляционную жалобу
не представила.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятых судебных актов, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257 - 261, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на официальном сайте администрации города Коврова Владимирской области размещалась информация о проведении открытого аукциона на право заключения муниципального контракта на осуществление капитального ремонта кровли в наркологическом диспансере, расположенном по адресу: Владимирская область, г. Ковров, пр. Урожайный, д. 5, МУЗ “Ковровская городская больница N 2“ (лот N 1).

Организатором аукциона являлось Управление экономики, имущественных и земельных отношений администрации города Корова, муниципальным заказчиком - МУЗ “Ковровская городская больница N 2“.

02.10.2009 по итогам рассмотрения заявок на участие в аукционе аукционная комиссия приняла решение не допустить к участию в аукционе по лоту N 1 общество с ограниченной ответственностью “Строительная компания “Кубань“ (далее - ООО “СК “Кубань“, Общество) в связи с несоответствием заявки аукционной документации.

Общество обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия аукционной комиссии и 14.10.2009 Управление рассмотрело жалобу, признав ее необоснованной (пункт 1). При этом антимонопольный орган решил выдать организатору аукциона и муниципальному заказчику предписание об устранении нарушения законодательства о размещении заказов путем внесения изменений в аукционную документацию (пункт 2). Антимонопольный орган усмотрел в действиях Управления экономики и Больницы нарушение положений части 1 статьи 32 и статьи 34 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд“.

Не согласившись с решением в части пункта 2 и предписанием антимонопольного органа, Управление экономики обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что антимонопольный орган не доказал законность оспариваемых решения и предписания.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют с учетом следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Регулирование отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также порядок размещения заказов осуществляются на основании Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“ (далее - Федеральный закон
N 94-ФЗ).

Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 “О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд“ определило, что Федеральная антимонопольная службы является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (пункт 1).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона N 94-ФЗ целью данного закона является обеспечение эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно части 1 и части 5 статьи 17 Федерального закона N 94-ФЗ внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии.

В силу части 9 статьи 17 Федерального закона N 94-ФЗ при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии нарушений указанными в части 1 настоящей статьи лицами законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе:

1) выдать заказчику, уполномоченному
органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов;

2) выдать указанным в части 1 настоящей статьи лицам обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 60 Федерального закона N 94-ФЗ уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти обязан рассмотреть жалобу по существу и возражение на жалобу в течение пяти рабочих дней со дня поступления жалобы и уведомить участника размещения заказа, подавшего жалобу, о результатах такого рассмотрения.

В соответствии с частью 6 статьи 60 Федерального закона N 94-ФЗ по результатам рассмотрения жалобы органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, принимают решение о выдаче предписаний, предусмотренных частью 9 статьи 17 Федерального закона N 94-ФЗ, о совершении иных действий, предусмотренных статьей 17 Федерального закона N 94-ФЗ, или о признании жалобы участника размещения заказа необоснованной.

В силу статьи 5 Федерального закона N 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном названным Законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

В пункте 1 части 1 статьи 10 Федерального закона N 94-ФЗ установлено, что размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в
форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме.

Согласно части 1 статьи 32 Федерального закона N 94-ФЗ под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта, за исключением случаев, установленных частями 6.1 и 6.2 статьи 37 настоящего Федерального закона.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона N 94-ФЗ документация об аукционе разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом.

В пункте 4 части 1 статьи 12 Федерального закона N 94-ФЗ установлено, что при рассмотрении заявок на участие в конкурсе или заявок на участие в аукционе участник размещения заказа не допускается конкурсной или аукционной комиссией к участию в конкурсе или аукционе, в том числе в случае несоответствия заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе требованиям конкурсной документации либо документации об аукционе.

Согласно части 2 статьи 34 Федерального закона N 94-ФЗ документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

Согласно частям 1, 3 статьи 36 Федерального закона N 94-ФЗ аукционная комиссия рассматривает заявки на участие в аукционе на соответствие требованиям, установленным документацией об аукционе, и соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным в соответствии со статьей 11 Закона о размещении заказов (часть 1).

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду
часть 3 статьи 36 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ, а не часть 2.

На основании результатов рассмотрения заявок на участие в аукционе аукционной комиссией принимается решение о допуске к участию в аукционе участника размещения заказа и о признании участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в аукционе, участником аукциона, или об отказе в допуске такого участника размещения заказа к участию в аукционе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 12 данного закона (часть 2).

Из указанных норм следует, что заказчик вправе определить в документации об аукционе такие требования к качеству, техническим и функциональным характеристикам товара, которые соответствуют потребностям заказчика с учетом специфики его деятельности и обеспечивают эффективное использование бюджетных средств.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган установил, что в соответствии с локальным сметным расчетом, являющимся неотъемлемой частью документации об аукционе, участник размещения заказа обязан указать в своей заявке виды материалов, которые он будет использовать при выполнении работ. Поскольку в заявке ООО “Строительная компания “Кубань“ отсутствовали сведения о материалах, Управление пришло к выводу о правомерности отказа ООО “Строительная компания “Кубань“ в допуске к участию в аукционе.

Управление экономики в соответствии с частью 2 статьи 34 Закона о размещении заказов определило в аукционной документации требования к видам материалов, которые должны использоваться при осуществлении капитального ремонта крыши лечебного учреждения.

Названные требования определены заказчиком в соответствии с его потребностями, с учетом специфики состояния объекта недвижимости в целом и обеспечивают эффективное использование бюджетных средств. ООО “СК “Кубань“ подало заявку на участие в аукционе, но не указало в ней виды используемых материалов, следовательно, заявка этого юридического лица не соответствовала требованиям
документации об аукционе, что в силу пункта 4 части 1 статьи 12 Закона о размещении заказов является основанием для отказа в допуске указанных лиц к участию в аукционе.

Антимонопольный орган, признав законным включение локального сметного расчета в аукционную документацию, посчитал неправомерным лишь отражение в данном расчете сметной стоимости выполняемых работ.

Вместе с тем сметная стоимость работ является неотъемлемой частью расчета, который составляется по форме, установленной постановлением Госстроя Российской Федерации от 05.03.2004 N 15/1 “Об утверждении и введении в действие методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации“ (далее - Постановление).

Указание в локальном сметном расчете (смете) сметной стоимости работ не нарушает принцип проведения аукциона, установленный частью 1 статьи 32 Федерального закона N 94-ФЗ.

Более того, в соответствии с пунктом 3.17 постановления локальные сметы относятся к сметным документам, на основе которых формируются договорные цены на объекты.

При этом со своей стороны антимонопольный орган не представил в суд доказательства, свидетельствующие о том, что содержащиеся в аукционной документации требования и в части указания видов используемых материалов, и в части указания сметной стоимости работ создали одним участникам размещения заказа преимущество перед другими, являлись непреодолимыми для некоторых участников размещения заказа, а также каким-либо иным способом повлекли за собой ограничение количества участников размещения заказа.

С учетом изложенного арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Управление экономики и МУЗ “Ковровская горбольница N 2“ не допустили нарушений законодательства, а значит, у антимонопольного органа отсутствовали основания для принятия решения о выдаче предписания об устранении нарушений законодательства.

Дополнительным основанием для признания незаконным оспариваемого предписания Управление экономики указывает нечеткость его формулировок, влекущую возникновение
трудностей при его исполнении. Суд находит обоснованными доводы заявителя по делу в силу следующего.

Согласно части 10 статьи 17 Федерального закона N 94-ФЗ предписание об устранении нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказов в соответствии с законодательством Российской Федерации, выданное в соответствии с частью 9 настоящей статьи, должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, которому выдано предписание, для устранения указанного нарушения.

При этом положение ненормативного акта не должны содержать формулировок, не позволяющих однозначно определить, кому и какие действия необходимо совершить в целях прекращения нарушения Федерального закона N 94-ФЗ. Выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

Нарушений процедуры при рассмотрении жалобы ООО “Строительная компания “Кубань“ со стороны антимонопольного органа судом не установлено.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, Первый арбитражный апелляционный суд приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое решение и предписание принято уполномоченным органом, но не соответствует Федеральному закону N 94-ФЗ и нарушает права и законные интересы Управления экономики в сфере экономической деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба антимонопольного органа признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводам заявителя судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они отклонены. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче настоящей апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 25.02.2010 по делу N А11-14823/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А.ЗАХАРОВА

Судьи

И.А.СМИРНОВА

Е.А.РУБИС