Решения и определения судов

Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17.05.2010 по делу N А33-14038/2009 Суд правомерно удовлетворил требования о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа о неурегулировании вопроса о порядке установления подлежащих государственному регулированию тарифов и надбавок на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, поскольку нормативные правовые акты не содержат указание на безусловную обязанность органа исполнительной власти по установлению указанного порядка.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 мая 2010 г. N А33-14038/2009

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Шелеминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Пущиной Л.Ю.,

при участии в судебном заседании представителей Управления федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю Гнединой А.Ю. (доверенность от 14.01.2010 N 17), Правительства Красноярского края Бородавкина С.В. (доверенность от 14.12.2009 N 3-010724),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю на решение Арбитражного суда Красноярского края от 16 ноября 2009 года по делу N А33-14038/2009 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2010 года по тому же делу (суд первой инстанции: Раздобреева И.А., суд
апелляционной инстанции: Первухина Л.Ф., Дунаева Л.А., Колесникова Г.А.),

установил:

Правительство Красноярского края (далее - Правительство) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании незаконными решения и предписания от 29.06.2009 по делу N 072-15/16-09 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - УФАС по Красноярскому краю, антимонопольный орган).

Дело рассмотрено с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства экономики и регионального развития Красноярского края, Министерства промышленности и энергетики Красноярского края, Министерства транспорта и связи Красноярского края, Законодательного Собрания Красноярского края, Управления министерства юстиции Российской Федерации по Красноярскому краю.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 16 ноября 2009 года заявленные требования удовлетворены, решение УФАС по Красноярскому краю от 29.06.2009 N 072-15/16-09 в части признания Правительства Красноярского края нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ и предписание УФАС по Красноярскому краю от 29.06.2009 по тому же делу признаны незаконными, как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2010 года решение суда оставлено без изменения.

УФАС по Красноярскому краю обратилось в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые судебные акты по мотивам неправильного применения судами Постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 (в редакции от 23.04.2008) “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)“, Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 (в редакции от 08.04.2003) “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)“, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите
конкуренции“, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, направить дело на новое рассмотрение.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает вывод судов о том, что установление порядка государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги, не является функцией Правительства Красноярского края, указывая на то, что Ф.И.О. субъекта Российской Федерации собственной административной процедуры регулирования тарифов и надбавок на услуги, включенные в перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, не противоречит подпункту “ж“ статьи 71 Конституции Российской Федерации, части 2 Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 (в редакции от 08.04.2003) “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)“.

Как считает УФАС по Красноярскому краю, судами не учтено, что отсутствие административной процедуры регулирования органами исполнительной власти Красноярского края тарифов и надбавок на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В отзывах на кассационную жалобу Правительство Красноярского края, Министерство экономики и регионального развития Красноярского края, Министерство промышленности, энергетики, транспорта и связи Красноярского края, реорганизованное путем присоединения к Министерству промышленности и энергетики Красноярского края Министерства транспорта и связи Красноярского края постановлением Правительства Красноярского края от 14.10.2009 N 520-п, считают судебные акты законными и обоснованными; указывают на несоответствие доводов кассационной жалобы имеющимся в деле доказательствам и нормам материального права.

Дело рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании
представители УФАС по Красноярскому краю и Правительства Красноярского края подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (уведомления N 12684, 12685, 12686, 12687), своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем дело слушается без участия их представителей.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 13 мая до 17 мая 2010 года, до 11 часов 30 минут, о чем сделано публичное извещение.

После перерыва представители сторон участия в судебном заседании не принимали.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Арбитражным судом Красноярского края и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, антимонопольным органом проведена проверка по фактам завышения цен на авиатопливо топливозаправочными компаниями, в ходе которой было установлено, что ряд хозяйствующих субъектов осуществляют в аэропортах Красноярского края деятельность по реализации керосина авиационного в отсутствие установленных уполномоченным регулирующим органом снабженческо-сбытовых надбавок к ценам на нефтепродукты, реализуемые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов, также выявлены нарушения установленного порядка ценообразования хозяйствующими субъектами, включенными в общественные отношения по перевозке пассажиров и багажа воздушным транспортом в
районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

По результатам проведенных проверок антимонопольным органом возбуждено дело N 072-15/16-09 по признакам нарушения Правительством Красноярского края части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“, в ходе рассмотрения которого УФАС по Красноярскому краю установил, что орган исполнительной власти Красноярского края реализовал предоставленное ему право на введение государственного регулирования тарифов и надбавок к услугам транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций путем принятия Постановления Администрации Красноярского края от 24.09.2001 N 670-п “О государственном регулировании цен (тарифов) в крае“, которым утвержден Перечень регулируемых цен и тарифов на продукцию, товары и услуги в крае. Указанным постановлением определены органы исполнительной власти края, которые наделены полномочиями по регулированию цен и тарифов на соответствующую продукцию, товары и услуги.

Постановлением Администрации Красноярского края от 24.09.2001 N 670-п был утвержден Порядок утверждения цен и тарифов на продукцию, товары и услуги, за исключением тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по городским, пригородным и междугородным маршрутам (приложение 3 к Постановлению Администрации Красноярского края от 24.09.2001 N 670-п).

Регулирование цен и тарифов на продукцию, товары и услуги Департаментом экономического планирования и промышленной политики Администрации Красноярского края осуществлялось в соответствии с порядком, утвержденным Приказом Департамента промышленной политики администрации Красноярского края от 30.11.2005 N 02/5. Названный приказ признан утратившим силу Приказом департамента экономического планирования и промышленной политики Администрации Красноярского края от 17.12.2007 N 239п “О признании утратившими силу приказов Департамента промышленной политики администрации Красноярского края в сфере государственного регулирования цен (тарифов)“.

В связи с реформированием органов исполнительной власти Красноярского края, с целью приведения наименования органов
исполнительной власти в соответствие с указом Губернатора Красноярского края от 10.07.2008 N 116-уг “О структуре органов исполнительной власти Красноярского края“ постановлением Правительства Красноярского края от 30.04.2009 N 230-п “О внесении изменений в Постановление администрации Красноярского края от 24.09.2001 N 670-п “О государственном регулировании цен (тарифов) в крае“ признан утратившим силу “Порядок утверждения цен и тарифов на продукцию, товары и услуги советом Администрации края, за исключением тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по городским, пригородным и междугородным маршрутам“ - Приложение 3 к Постановлению Администрации Красноярского края от 24.09.2001 N 670-п.

Учитывая изложенные обстоятельства, антимонопольным органом сделан вывод о том, что в соответствии с действующими нормативными актами не урегулирован вопрос о порядке установления Правительством и Министерствами Красноярского края подлежащих государственному регулированию тарифов и надбавок на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

УФАС по Красноярскому краю также установило, что имело место государственное регулирование уполномоченным органом надбавок на нефтепродукты, реализуемые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченным сроком завоза грузов, в отношении ряда хозяйствующих субъектов. Иным хозяйствующим субъектам, оказывающим торговые и снабженческо-сбытовые услуги по реализации нефтепродуктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, по которым орган исполнительной власти Красноярского края ввел государственное регулирование, соответствующие надбавки установлены не были.

Как посчитал антимонопольный орган, отсутствие порядка государственного регулирования уполномоченными органами тарифов, надбавок на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций может препятствовать осуществлению государственного регулирования тарифов и надбавок на названные услуги, что создает возможность для хозяйствующих
субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке и может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Отсутствие единых, транспортных правил, в соответствии с которыми хозяйствующим субъектам устанавливаются тарифы и надбавки на оказываемые транспортные, снабженческо-сбытовые и торговые услуги, может создать барьеры доступа хозяйствующих субъектов на товарный рынок, условия для недопущения, устранения конкуренции на товарном рынке.

Решением антимонопольного органа от 29.06.2009 Правительство Красноярского края признано нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“, поскольку не определило порядок государственного регулирования органами исполнительной власти Красноярского края тарифов и надбавок на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым было введено государственное регулирование в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)“.

Предписанием от 29.06.2009 Правительству Красноярского края предписано прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“, выразившееся в вышеназванном бездействии и в срок до 15 сентября 2009 определить порядок государственного регулирования органами исполнительной власти Красноярского края тарифов и надбавок на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым было введено государственное регулирование, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)“.

Полагая, что решение и предписание от 29.06.2009 УФАС по Красноярскому краю вынесены незаконно, указывая на то, что на момент рассмотрения антимонопольного дела приказом Министерства промышленности и энергетики Красноярского края от 27.05.2009 N 05/15 были установлены предельные снабженческо-сбытовые и торговые надбавки к ценам на нефтепродукты, реализуемые в районах Крайнего
Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов, Правительство Красноярского края обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с вышеизложенным заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суды двух инстанций исходили из того, что обжалуемые решение в части признания Правительства Красноярского края нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон о защите конкуренции) и предписание не соответствуют Закону о защите конкуренции ввиду того, что возложение на Правительство обязанности определить порядок государственного регулирования органами исполнительной власти Красноярского края указанных тарифов и надбавок не соответствует действующему законодательству и нарушает права и интересы заявителя, незаконно возлагая на него не предусмотренные законодательством обязанности.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене в силу следующего.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Часть 1 статьи 15 Закона содержит перечень запретов, под которые, как следует из решения антимонопольного органа, бездействие Правительства Красноярского края не подпадает.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на
принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона.

Антимонопольным органом признано нарушением названного положения Закона о защите конкуренции бездействие Правительства Красноярского края, выразившееся в неустановлении порядка государственного регулирования тарифов и надбавок на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

Судами двух инстанций надлежащим образом проанализированы положения Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов“, постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)“ и сделан обоснованный вывод о том, что данные нормативные правовые акты не содержат указание на безусловную обязанность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по установлению названного порядка.

Указом Президента Российской Федерации от 28.02.1995 N 221 Правительству Российской Федерации предписано определять с учетом норм, установленных законодательными актами Российской Федерации, и утверждать перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, цены (тарифы)
на которые на внутреннем рынке Российской Федерации подлежат государственному регулированию Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Устанавливать порядок государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги (пункт 2 Указа).

Во исполнение данного Указа Правительством Российской Федерации постановлением от 07.03.1995 N 239 утверждены: перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти; перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

Согласно пункту 5 названного постановления, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для которых в федеральном бюджете предусматривается финансовая поддержка, регулируют цены (тарифы) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также тарифы и надбавки на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, вышеприведенные выводы судов двух инстанций соответствуют буквальному содержанию приведенных нормативных правовых актов.

Судом кассационной инстанции проверены доводы заявителя кассационной жалобы о неисследованности судами возможности Ф.И.О. субъекта Российской Федерации собственной административной процедуры регулирования тарифов и надбавок на указанные услуги путем принятия Административного регламента исполнения уполномоченными органами государственной власти функции по регулированию тарифов и надбавок, и о том, что отсутствие указанного Порядка государственного регулирования органами исполнительной власти Красноярского края тарифов и надбавок может препятствовать осуществлению государственного регулирования тарифов и надбавок на данные услуги, что создает возможность для хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, однако не могут быть приняты во внимание, поскольку данные доводы были обоснованно и мотивированно отклонены судом апелляционной инстанции. Кроме того, оспариваемые ненормативные правовые акты антимонопольного органа не содержат указания на обязанность Правительства Красноярского края определить Порядок государственного регулирования органами исполнительной власти Красноярского края тарифов и надбавок путем принятия именно Административного регламента, а также не содержат обоснования того, каким образом вменяемое Правительству бездействие приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При таких условиях, поскольку антимонопольным органом не доказано соответствие закону оспариваемых ненормативных правовых актов, у судебных инстанций не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судами фактических обстоятельств.

Учитывая изложенное, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 16 ноября 2009 года по делу N А33-14038/2009, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2010 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.М.ШЕЛЕМИНА

Судьи:

Л.А.КАДНИКОВА

Л.Ю.ПУЩИНА