Решения и определения судов

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2010 по делу N А56-93934/2009 Установление организатором конкурса на право заключения договора аренды объекта недвижимости в конкурсной документации параметра критерия конкурса, не отвечающего принципу однозначности и определенности, повлекшее необоснованное признание заявок участников конкурса не соответствующими конкурсной документации, а самих участников конкурса - утратившими данный статус, является нарушением положений Федерального закона “О защите конкуренции“.

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 29 июня 2010 г. по делу N А56-93934/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июня 2010 года

Постановление изготовлено в полном объеме 29 июня 2010 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего судьи Лопато И.Б.

судей Семеновой А.Б., Савицкой И.Г.

при ведении протокола судебного заседания: помощником судьи Данилиной М.Д.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-7941/2010) Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.03.2010 по делу N А56-93934/2009 (судья Соколова Н.Г.), принятое

по заявлению Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-и лица: 1) Региональная общественная организация “Петербургское общество защиты
русской культуры“, 2) Международный Благотворительный фонд “Константиновский“

о признании недействительными решения и предписания

при участии:

от заявителя: Дмитриева Е.С. по доверенности от 31.03.2010 N 7640-42, Филимонова Е.С. по доверенности от 13.01.2010 N 226-42,

от ответчика: Асташенкова Е.И. по доверенности от 12.09.2008 N ОВ/7271

от 3-х лиц: от Региональной общественной организации “Петербургское общество защиты русской культуры“ - извещен, не явился, от Международного Благотворительного фонда “Константиновский“ - Федерова И.Л. по доверенности от 15.06.2010, Бакуменко А.А. по доверенности от 15.06.2010

установил:

Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее - КУГИ) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - УФАС) от 30.09.2009 (полный текст решения изготовлен 13.10.2009) и предписания от 13.10.2009 N 03/7944 по делу N К03-91/09.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Региональная общественная организация “Петербургское общество защиты русской культуры“ (далее - Общественная организация) и Международный Благотворительный фонд “Константиновский“ (далее - Благотворительный фонд).

Решением суда от 19.03.2010 в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе КУГИ просит отменить решение суда.

По мнению подателя жалобы, действия комиссии по оценке конкурсных предложений, представленных участниками конкурса, не нарушают положения антимонопольного законодательства. Конкурсной документацией и критериями конкурса срок установлен в месяцах, а потому исчисление параметров критериев конкурса в днях, содержащееся в представленных конкурсных предложениях, противоречит конкурсной документации. КУГИ также указало, что оспариваемые акты УФАС не обладают свойством исполнимости, что не учтено судом первой инстанции.

В судебном заседании представитель КУГИ поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель УФАС их отклонил по основаниям, изложенным в отзыве.

Международный Благотворительный фонд “Константиновский“ полагает апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению, поскольку
им выполнены все условия конкурса, заключен и зарегистрирован в ФРС договор аренды с дополнительным соглашением о продлении его срока до 27.07.2019 г., заключены договоры с обслуживающими организациями. Кроме того, по мнению Благотворительного фонда, проведение нового конкурса нецелесообразно в связи с изменениями, внесенными в статьи 17.1 и 53 Федерального закона “О защите конкуренции“.

Представитель Региональной общественной организации “Петербургское общество защиты русской культуры“, надлежащим образом извещенной о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явился, в связи с чем жалоба рассмотрена в его отсутствие.

В судебном заседании судом рассмотрено и удовлетворено ходатайство КУГИ о приобщении к материалам дела Устава Международный Благотворительный фонд “Константиновский“, а также договора аренды от 03.08.2009 N 10-А172823. Также к материалам дела приобщен оригинал договора аренды от 03.08.2009 N 10-А172823 с отметкой Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о регистрации договора 18.03.2010.

Законность и обоснованность решения суда от 19.03.2010 проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением КУГИ от 29.01.2009 N 78-рк “О проведении конкурса на право заключения договора аренды объекта недвижимости по адресу: Санкт-Петербург, ул. Маяковского, д. 1/96, лит. А“ проведен конкурс, предметом которого явилось право заключения договора аренды объекта нежилого фонда, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга - помещения 7-Н площадью 174,7 кв. м, расположенного по вышеуказанному адресу, сроком на 10 лет.

На участие в данном конкурсе было подано 6 заявок. Согласно протоколу комиссии от 26.03.2009 о проведении предварительного отбора участников конкурса по результатам рассмотрения заявок все шесть претендентов были признаны участниками конкурса, так как заявки отвечали требованиям проведения конкурса.

02.07.2009 по итогам
рассмотрения и оценки конкурсных предложений Комиссией принято решение о признании пяти из шести конкурсных предложений не соответствующими установленным параметрам критериев конкурса, и о признании пяти из шести участников конкурса утратившими данный статус.

Распоряжением КУГИ от 03.07.2009 N 711-К в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ “О концессионных соглашениях“ и в связи с признанием Комиссией соответствующим требованиям конкурсной документации менее двух конкурсных предложений, конкурс признан несостоявшимся.

27.07.2009 КУГИ издано распоряжение N 787-рк “О заключении договора аренды помещения по адресу: Санкт-Петербург, ул. Маяковского, д. 1/96, литера “А“, содержащее указание заключить договор аренды с Благотворительным фондом.

По заявлению Общественной организации, также претендовавшей на право заключить договор аренды спорного помещения, и оказавшейся в числе пяти участников, утративших данный статус, в отношении КУГИ возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N К03-91/09.

30.09.2009 по результатам рассмотрения дела комиссией УФАС принято решение: признать в действиях КУГИ нарушение статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон N 135-ФЗ), которое выразилось в необоснованном признании конкурсных предложений пяти участников в конкурсе на право заключения договора аренды спорного объекта нежилого фонда не соответствующими требованиям конкурсной документации, а самих участников конкурса - утратившими данный статус, что имеет или может иметь своим результатом ограничение конкуренции при проведении конкурса.

В соответствии с названным решением КУГИ выдано предписание от 13.10.2009 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего: отменить распоряжение КУГИ от 27.07.2009 N 787-рк и провести новый конкурс на право заключения договора аренды на спорный объект нежилого фонда.

Означенные ненормативные акты обжалованы КУГИ в арбитражный суд.

Отказывая
в удовлетворении заявления КУГИ, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В соответствии со статьей 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе, координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов; участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Так, частью 2 приведенной статьи установлен запрет на действия, в частности, органов местного самоуправления, выступающих организаторами или заказчиками торгов, если такие действия приводят или могут привести к ограничению доступа к участию в торгах.

Одновременно статьей 17.1 Закона N 135-ФЗ закреплено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров.

В соответствии с частью 4 статьи 17.1 названного Закона порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 настоящей статьи, и перечень случаев заключения указанных договоров путем проведения торгов в форме конкурса устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 53 Закона N 135-ФЗ до установления предусмотренного частью 4 статьи 17.1 этого Закона порядка проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и
3 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ, конкурсы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ “О концессионных соглашениях“, а аукционы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2001 N 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества“.

Проанализировав приведенные нормативные положения, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что при проведении спорного конкурса на право заключения аренды объектов недвижимого государственного имущества КУГИ обязан руководствоваться нормами Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ “О концессионных соглашениях“ (далее - Закон о концессионных соглашениях).

Содержание конкурсной документации регламентировано статьей 23 Закона о концессионных соглашениях.

В соответствии с частью 3 статьи 23 этого Закона конкурсная документация не должна содержать требования к участникам конкурса, необоснованно ограничивающие доступ какого-либо из участников конкурса к участию в конкурсе и (или) создающие кому-либо из участников конкурса преимущественные условия участия в конкурсе.

Согласно пункту 4 части 1 приведенной нормы конкурсная документация должна содержать критерии конкурса и установленные в соответствии с частями 2.2 и 3 статьи 24 Закона о концессионных соглашениях параметры критериев конкурса.

Часть 2 статьи 24 Закона о концессионных соглашениях содержит перечень возможных критериев конкурса.

В силу части 3 названной статьи для каждого предусмотренного в конкурсной документации критерия устанавливаются такие параметры, как начальное условие в виде числа (далее - начальное значение критерия конкурса); уменьшение или увеличение начального значения критерия конкурса в конкурсном предложении; коэффициент, учитывающий значимость критерия конкурса. Значение коэффициентов, учитывающих значимость критериев конкурса, могут изменяться от нуля до единицы, и сумма значений всех коэффициентов должна быть равна единице.

Использование критериев конкурса, не предусмотренных данной
статьей, не допускается (часть 6 статьи 24 Закона о концессионных соглашениях).

Следовательно, оценка и сопоставление заявок осуществляется на основании тех критериев, их содержания и значений, которые организатор конкурса выбрал из предусмотренных законодательством и указал в конкурсной документации. Организатор конкурса обязан указать не только значимость критерия в итоговой оценке, но и расшифровать, что понимается им под тем или иным критерием, а также четко определить сами порядок оценки и сопоставления заявок. То есть это лицо должно окончательно определиться по таким предпочтениям на стадии разработки (утверждения) конкурсной документации, точно отразив в ней четкий и однозначный коэффициент весомости по каждому критерию, порядок его определения, исключив какое-либо двоякое их понимание и толкование.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона N 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Одновременно целями Закона о концессионных соглашениях являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а
также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих нормативных положений.

Как следует из материалов дела, распоряжением КУГИ от 29.01.2009 N 78-рк (том дела 1, листы 17 - 22) о проведении конкурса установлены следующие критерии конкурса и их параметры: по сроку выполнения согласованного в установленном порядке проекта перепланировки и изготовления на основании проекта кадастрового плана паспорта объекта - 11 месяцев с даты заключения договора (коэффициент значимости - 0,2); по длительности периода со дня подписания договора до начала осуществления услуг в области культуры - 12 месяцев (коэффициент значимости - 0,8).

Согласно пункту 8.5 Приложения 3 к распоряжению N 78-рк в конкурсном предложении для каждого критерия конкурса указывается значение предлагаемого участником конкурса условия в виде числа (том дела 1, листы 51 - 61).

Иных параметров, позволяющих претенденту четко и однозначно на стадии формирования своей заявки выявить волеизъявление КУГИ о необходимости исчисления выбранных им критериев только в месяцах, конкурсная документация не содержит.

Не соответствующими критериям конкурса и не являющимися однозначно определенными комитетом признаны конкурсные предложения, содержащие такие значения, как 0,1 месяца, 0,75 месяца, 1/30 месяца, 5,5 месяца.

В этой связи антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу, что в них не содержится ограничений, в виде какого числа (целого, дробного или иного) претендент должен отразить сроки в своем конкурсном предложении.

Установление подобным образом критерия оценки, не отвечающего принципу однозначности и определенности, исключало право КУГИ отклонения предложений конкурсантов по причине их несоответствия конкурсной документации ввиду указания значений не в целых месяцах.

Учитывая изложенное, обоснованной является позиция управления, поддержанная судом первой инстанции о том, что действия КУГИ, выразившиеся в необоснованном признании
конкурсных предложений пяти из шести участников конкурса не соответствующими конкурсной документации и действующему законодательству Российской Федерации, а самих участников конкурса - утратившими данный статус в отсутствие на то объективных и правовых причин, создали им неоправданные препятствия в реализации своих гражданских прав, исключили конкуренцию между этими лицами. Подобное поведение заявителя правомерно квалифицировано как противоречащее требованиям Закона N 135-ФЗ.

Более того, исходя из статьи 32 Закона о концессионных соглашениях, рассмотрение и оценка конкурсных предложений, представленных участниками конкурса, конверты с конкурсными предложениями которых подлежат вскрытию в соответствии со статьей 31 настоящего Федерального закона, осуществляются в установленном конкурсной документацией порядке конкурсной комиссией, которая определяет соответствие конкурсного предложения требованиям конкурсной документации и проводит оценку конкурсных предложений, в отношении которых принято решение об их соответствии требованиям конкурсной документации, в целях определения победителя конкурса (часть 1). Конкурсная комиссия на основании результатов рассмотрения конкурсных предложений принимает решение о соответствии или о несоответствии конкурсного предложения требованиям конкурсной документации (часть 2).

Таким образом, законодатель четко ограничил организатора конкурса в части принимаемых им по результатам рассмотрения конкурсных предложений решений.

В данном случае КУГИ не привел ни одной нормы, из которой, действительно вытекает его право признавать конкурсантов утратившими статус участников конкурса.

Апелляционная инстанция отклоняет как несостоятельное утверждение подателя жалобы о неисследованности УФАС наличия между участниками конкурса конкурентных отношений.

Действительно, одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Законом N 135-ФЗ, является влияние этих отношений на конкуренцию, определение которой дано в пункте 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ: “соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в
одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке“.

Товарный рынок представляет собой сферу обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Статья 17.1 Закона N 135-ФЗ предусматривает особенности заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, которые состоят, прежде всего, в том, что заключение определенных и прямо указанных в этой статье договоров может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров. То есть само содержание приведенной нормы предполагает возникновение у лиц, претендующих на получение объекта, являющегося предметом конкурса (аукциона), конкурентных отношений, соперничества при реализации своих субъективных прав при участии в таком конкурсе (аукционе). Данное обстоятельство исключает требование какого-либо специального доказывания антимонопольным органом при квалификации действий лица по статье 17.1 Закона N 135-ФЗ.

Продуктовые и географические границы товарного рынка, в конкурентную среду которого допущено вмешательство со стороны КУГИ посредством совершения незаконных действий, ограничены предметом спорного конкурса и не выходят за его рамки.

При таком положении апелляционная инстанция считает, что управление представило доказательства наличия соответствующих юридических фактов, значимых для избранной им квалификации спорных правоотношений, установив действительные негативные последствия (ограничение, устранение и недопущение конкуренции) при проведении спорного конкурса.

В апелляционной жалобе и в пояснениях к ней податель жалобы ссылается на то, что при вынесении обжалованного предписания УФАС превысило предоставленные ему полномочия, поскольку на дату его выдачи договор аренды был уже заключен.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган, в том числе предупреждает нарушения антимонопольного законодательства федеральными органам исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Согласно подпункту “г“ пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что вынесенные в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий решения и выданные на их основании предписания в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции, на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен, прежде всего, соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав и обеспечения конкуренции. Кроме того, предписания антимонопольного органа на момент их выдачи должны обладать характером исполнимости.

Из предписания следует, что управление обязало комитет отменить распоряжение от 27.07.2009 N 787-рк и провести новый конкурс на право заключения договора аренды на спорный объект нежилого фонда. Таким образом, предписание возлагает на лицо, допустившее нарушение при проведении конкурса на стадии разработки и утверждения конкурсной документации, привести последнюю в соответствие с положениями действующего законодательства, в том числе путем отмены всех совершенных в рамках проведения конкурса юридически значимых действий.

В судебное заседание апелляционной инстанции комитет представил договор аренды от 03.08.2009 N 10-А172823, заключенный между КУГИ (арендодатель) и Международным Благотворительным фондом “Константиновский“ (арендатор) на объект, являвшийся предметом конкурса, сроком действия до 27.06.2010. По мнению заявителя, наличие этого договора исключало право антимонопольного органа выдавать такое предписание.

Вместе с тем, из материалов дела не усматривается, что на данное обстоятельство заявитель ссылался в рамках антимонопольного производства. Иных документов, позволяющих управлению выявить наличие заключенного договора, в материалах дела не имеется. Следовательно, УФАС и не могло его учитывать при вынесении предписания.

О наличии такого договора не заявлено ни одной из подписавших его сторон и в суде первой инстанции. Наличие означенного договора, представленного лишь в апелляционный суд, не может быть положено в основу отмены или изменения законного и обоснованного решения суда первой инстанции, вынесенного на основании тех доказательств, которые стороны раскрыли перед судом и друг перед другом в порядке, определенном частями 3 и 4 статьи 65 АПК РФ.

Апелляционный суд также полагает, что наличие этого договора в отсутствие его государственной регистрации не препятствовало комитету исполнить содержащиеся в предписании обязательные требования антимонопольного органа, направленные на восстановление нарушенных неправомерным поведением заявителя прав и законных интересов всех участников конкурса.

Однако вопреки этому КУГИ не только не совершил никаких действий по исполнению предписания, а наоборот, 25.01.2010 подписал дополнительное соглашение N 1 к названному договору, продлив срок его действия до 27.07.2019 и позволив второй стороне его зарегистрировать, тем самым проигнорировав обязательный характер предписания УФАС.

Более того, следует учесть, что Управлением Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в ответ на запрос УФМС представлена недостоверная информация о том, что регистрация договора аренды приостановлена до 30.03.2010 (письмо от 11.03.2010 N 2-2223), в то время как регистрация произведена 18.03.2010 г.

При таких обстоятельствах обжалованные ненормативные акты управления вынесены в пределах предоставленных ему полномочий, соответствуют целям и задачам антимонопольного контроля и направлены на обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создание условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке.

Учитывая изложенное, апелляционная жалоба подлежит отклонению.

Безусловных процессуальных оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривался, поскольку в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов и ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.03.2010 по делу N А56-93934/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета управления городским имуществом Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

ЛОПАТО И.Б.

Судьи

СЕМЕНОВА А.Б.

САВИЦКАЯ И.Г.