Решения и определения судов

Постановление ФАС Уральского округа от 22.09.2010 N Ф09-7501/10-С1 по делу N А60-63300/2009-С9 Требование: Об отмене представления уполномоченного органа. Обстоятельства: Уполномоченный орган в ходе проверки выявил нецелевое расходование бюджетных средств на: 1) изготовление печатной продукции; 2) приобретение сценических костюмов; 3) оплату транспортных услуг. Решение: Требование удовлетворено, поскольку: 1) расходование бюджетных средств осуществлялось в соответствии с указанием главного распорядителя бюджетных средств; 2) не доказано, что концертные и сценические костюмы относятся к основным средствам; 3) указание в конкурсной документации по государственному контракту на финансирование транспортных услуг за счет внебюджетных средств не влечет невозможность их оплаты за счет бюджетных средств.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 22 сентября 2010 г. N Ф09-7501/10-С1

Дело N А60-63300/2009-С9

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Слюняевой Л.В.,

судей Лимонова И.В., Поротниковой Е.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области (далее - управление) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 27.02.2010 по делу N А60-63300/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2010 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования “Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина“ (далее - заявитель, учреждение) - Бандо М.В. (доверенность от 10.06.2010 N 14-17/3).

Представители иных
лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, определенном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании недействительным представления управления от 26.11.2009 N 62-03-04 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в части выводов о нецелевом использовании учреждением средств федерального бюджета в сумме 2 898 192 руб.

К участию в деле в качестве в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное агентство по образованию.

Решением суда первой инстанции от 27.02.2010 (судья Воронин С.П.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2010 (судьи Голубцов В.Г., Сафонова С.Н., Гулякова Г.Н.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит данные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. В обоснование жалобы управление указывает на то, что оспариваемое представление вынесено в соответствии законом и иными нормативно-правовыми актами, указанное представление носит рекомендательный характер, не является мерой принуждения, следовательно, не может нарушать права заявителя. Как отмечает управление, учреждением в соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) допущено нецелевое использование средств федерального бюджета в общей сумме 2 898 192
руб., поскольку: средства на оплату работ по изготовлению печатной продукции относятся на подстатью классификации операции сектора государственного управления (далее - КОСГУ) 340 “Увеличение стоимости материальных запасов“, тогда как они отнесены учреждением на подстатью КОСГУ 226 “Прочие работы и услуги“; в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 24.08.2007 N 74н (далее - Указания о порядке применения бюджетной классификации), расходы на приобретение сценических костюмов производятся за счет средств статьи 310 “Увеличение стоимости основных средств“, соответственно отнесение учреждением данных расходов на статью 340 “Увеличение стоимости материальных запасов“ является неправомерным; в нарушение ст. 38, 70, 161, 163 Бюджетного кодекса учреждением произведена оплата за услуги по грузоперевозкам за счет средств федерального бюджета, тогда как протоколом рассмотрения и оценки котировочной заявки от 08.12.2008 N 81124/002921/490 источник финансирования данных работ определен как внебюджетные средства.

Как установлено судами и следует из материалов дела, сотрудниками управления в период с 12.10.2009 по 12.11.2009 была проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности учреждения за 2008 г., по результатам которой составлен акт от 12.11.2009, в котором отражены выявленные финансовые нарушения.

На основании данного акта руководителем управления в адрес учреждения вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 26.11.2009 N 62-03-04, в п. 1 которого содержатся выводы о нецелевом использовании учреждением средств федерального бюджета в сумме 2 898 192 руб. и которым предложено использовать бюджетные средства по целевому назначению и рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Полагая, что данное представление в вышеуказанной части (раздел 1) “Нецелевое использование средств федерального бюджета“ является незаконным,
нарушает права и законные интересы учреждения, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, сделав вывод о том, что расходование средств федерального бюджета в сумме 2 898 192 руб. не является нецелевым использованием бюджетных средств, установив, что вышеуказанный ненормативный правовой акт управления в оспариваемой части нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, удовлетворили заявленные требования.

Данные выводы судов соответствуют обстоятельствам дела и нормам действующего законодательства.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) к бюджетным правоотношениям, в том числе, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

Согласно положениям ст. 268 Бюджетного кодекса Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов и осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти
(местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Таким образом, контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая в соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проводить проверки в организациях, получающих средства федерального бюджета и направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14 Положения).

В соответствии с п. 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

В целях реализации полномочий в указанной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).

Статьей 284 Бюджетного кодекса определены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Представления руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного
надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном Бюджетном Кодексом и иными нормативными правовыми актами, о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств при наличии оснований, установленных ст. 283 Бюджетного кодекса (к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств), отнесены п. 2 ст. 284 Бюджетного кодекса к мерам принуждения.

В силу п. 4 ст. 284 Бюджетного кодекса действия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, указанных в п. 1 - 3 настоящей статьи, и их должностных лиц могут быть обжалованы в установленном порядке.

Исходя из анализа данных норм права, суды первой и апелляционной инстанций сделали правильные выводы о том, что оспариваемое представление вынесено уполномоченным органом, представление является документом властно-распорядительного характера, содержащим предписания, подлежащие обязательному исполнению, невыполнение представления в установленный срок является основанием для привлечения юридического лица к ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следовательно, представление является документом, нарушающим права и законные интересы юридического лица.

Приведенные в жалобе доводы управления относительно того, что оспариваемое предписание носит рекомендательный характер, не является мерой принуждения и не содержит властно-распорядительных предписаний отклоняются как основанные на неправильном толковании норм права.

Согласно разделу 1 оспариваемого представления учреждением допущено нецелевое использование средств федерального бюджета на общую сумму 2 898 192 руб., в том числе 2 688 480 руб. составляют расходы на изготовление печатной продукции, 186 000 руб. - на приобретение сценических костюмов и 23 711,8 руб. в виде оплаты за транспортные услуги.

Из ст. 38 Бюджетного кодекса следует, что в основе использования денежных средств находится принцип
адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления на финансирование конкретных целей.

Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Суды обеих инстанций, оценив в соответствии с правилами, определенными ст. 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства, пришли к выводу о том, что расходование заявителем средств федерального бюджета в вышеуказанной сумме не является нецелевым использованием бюджетных средств.

Согласно п. 1.1 раздела 1 оспариваемого предписания учреждение допустило нецелевое использование федеральных средств в сумме 2 688 480 руб., составляющих расходы на изготовление печатной продукции.

По мнению управления, средства на оплату работ по изготовлению печатной продукции учреждением неправомерно отнесены на подстатью КОСГУ 226 “Прочие работы и услуги“, поскольку в соответствии с Указанием о порядке применения бюджетной классификации приобретение книжной и иной печатной продукции на бумажных и иных носителях должны осуществляться за счет средств подстатьи КОСГУ 340 “Увеличение стоимости материальных запасов“, так как данная продукция учитывается на счете 010506000 “Прочие материальные ценности“. Следовательно, как полагает управление, такое расходование бюджетных средств является их нецелевым использованием.

Между тем суды обеих инстанций на основании материалов дела установили, что спорная сумма фактически была израсходована учреждением не на приобретение книжной и иной печатной продукции, а на оплату услуг по дизайну и изготовлению задников, растяжек и полиграфические услуги, необходимых для организации культурно-массовых
и физкультурно-оздоровительных мероприятий.

В соответствии с указанием Федерального агентства по образованию (Рособразование), являющегося Главным распорядителем бюджетных средств для университета и которое утверждает сметы доходов и расходов образовательного учреждения, выдает уведомления о бюджетных ассигнованиях, по подстатье 226 КОСГУ “Прочие работы, услуги“ предусмотрены средства для организации культурно-массовой работы со студентами очной формы обучения, а также дополнительные средства для организации культурно-массовой работы (Письмо Рособразования N 10-55-315/10-03 “О порядке исполнения бюджетных смет на 2008 год“).

Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации, действовавшим в проверяемый период 2008 г., по статье 340 КОСГУ отражаются расходы бюджета по оплате договоров, предметом которых является приобретение имущества (сырья, материалов); расходы по оплате договоров, предметом которых является выполнение работ, услуг (кроме работ, услуг, отраженных на подстатьях 221 - 225 КОСГУ), отражаются по подстатье 226 КОСГУ.

В связи с вышеизложенным суды правомерно указали на то, что поскольку бюджетные средства были израсходованы на изготовление печатной и полиграфической продукции, а не на ее приобретение, данные расходы были обоснованно отнесены учреждением на подстатью 226 КОСГУ и нецелевым использованием бюджетных средств не является.

Кроме того, как правильно отметили суды первой и апелляционной инстанций, в соответствии с приказом Минфина России от 24.08.2007 N 74н “Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации“ (в редакции от 17.12.2008) на ст. 340 КОСГУ относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате договоров на приобретение в целях оказания государственных (муниципальных) услуг сырья и материалов, предназначенных для однократного использования в процессе деятельности учреждения в течение периода, не превышающего 12 месяцев, независимо от их стоимости, а также предметов, используемых в деятельности учреждения
в течение периода, превышающего 12 месяцев, но не относящихся к основным средствам (приобретение медикаментов и перевязочных средств, продуктов питания, хозяйственных материалов, книжной и иной печатной продукции), то есть на закупку материальных запасов.

Приказом Минфина России от 23.03.2009 N 29н “О внесение изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 145н“ внесены изменения в порядок применения КОСГУ, согласно которым расходы на приобретение книг, брошюр, каталогов, не предназначенных для комплектования библиотечного фонда, иной печатной продукции (кроме бланочной продукции и периодических изданий (газет, журналов) отнесены к статье 340 КОСГУ.

Вместе с тем суды правильно указали, что данные изменения вступили в силу с 23.03.2009 и не действовали в проверяемый период, расходование бюджетных средств по подстатье 226 КОСГУ учреждением осуществлялось в соответствии с указанием главного распорядителя бюджетных средств.

Согласно письму Росфиннадзора от 18.12.2009 N 02-07-10/5856 органы Росфиннадзора не вправе квалифицировать осуществление расходов как нецелевое использование бюджетных средств в случае, если вышеуказанные кассовые операции проведены по кодам КОСГУ в соответствии с методическими рекомендациями главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, но при этом их отражение по КОСГУ не соответствует методологии применения КОСГУ, установленной Указаниями.

Пунктом 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“ разъяснено, что если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы
отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

При названных обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что расходование бюджетных средств в сумме 2 688 480 руб. не может быть признано нецелевым использованием.

Управлением в ходе проверки также было установлено, что учреждением за счет средств статьи 340 КОСГУ “Увеличение стоимости материальных запасов“ произведена оплата изготовления из материала исполнителя концертных костюмов на сумму 86 000 руб., а также сценических костюмов на сумму 100 000 руб., всего на сумму 186 000 руб.

По мнению управления, в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации данные расходы следовало отнести за счет средств статьи 310 КОСГУ “Увеличение стоимости основных средств“, а использование бюджетных средств не в соответствии с их назначением является нецелевым использованием.

Рассмотрев спор, суды обеих инстанций указали на необоснованность данного вывода управления.

При этом судами обоснованно учтено, что действующие нормативные акты о порядке применения бюджетной классификация операций сектора государственного управления не позволяют сделать однозначный вывод об отнесении одежды и костюмов сценических к основным средствам в спорный период.

Доказательства того, что концертные и сценические костюмы относятся к основным средствам, управлением не представлены.

При проверке управлением не получено каких-либо данных о характере и сроках использования костюмов для проведения культурно-массовых мероприятий, которые свидетельствовали бы об отнесении их к основным средствам.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленные учреждением требования о признании недействительным представления в указанной части.

Проверяющими в ходе проверки также было выявлено, что учреждением по статье КОСГУ 222 “Транспортные расходы“ за счет средств федерального бюджета произведена оплата транспортных услуг в сумме 23 711 руб. 80 коп. по государственному контракту.

Управлением сделан вывод о нецелевом использовании бюджетных средств, поскольку протоколом рассмотрения и оценки котировочной заявки от 08.12.2008 N 81124/002921/490, на основании которого был заключен указанный государственный контракт, источник финансирования данных работ определен как внебюджетные средства.

Вместе с тем, как правильно отметили суды первой и апелляционной инстанций, использование учреждением денежных средств по статье КОСГУ 222 “Транспортные расходы“ на оплату транспортных услуг является использованием бюджетных средств по их прямому назначению и в соответствии с условиями их получения. При этом указание в конкурсной документации на иной источник финансирования работ или услуг, являющихся предметом государственного контракта, не влечет невозможность оплаты данных работ (услуг) за счет бюджетных средств, полученных бюджетным учреждением на эти цели.

При таких обстоятельствах вывод судов об отсутствии нецелевого использования выделенных из федерального бюджета средств в сумме 23 711 руб. 80 коп. также является обоснованным.

С учетом вышеизложенного суды правомерно удовлетворили заявленные учреждением требования о признании недействительным оспариваемого представления управления в части выводов о нецелевом использовании учреждением средств федерального бюджета в сумме 2 898 192 руб.

Приведенные в жалобе доводы управления отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций и по существу направлены на переоценку установленных фактических обстоятельств и представленных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 27.02.2010 по делу N А60-63300/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2010 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

СЛЮНЯЕВА Л.В.

Судьи

ЛИМОНОВ И.В.

ПОРОТНИКОВА Е.А.