Решения и определения судов

Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10.12.2010 по делу N А21-977/2010 Суд отменил постановление антимонопольного органа о привлечении администрации МО к административной ответственности за непредставление к установленному сроку запрошенной информации о состоянии конкуренции в сфере управления многоквартирными домами в муниципальном жилом фонде, поскольку жилой фонд был передан другому муниципальному образованию, что свидетельствует об отсутствии состава вменяемого правонарушения.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 10 декабря 2010 г. по делу N А21-977/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Бурматовой Г.Е., Любченко И.С., рассмотрев 06.12.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 11.03.2010 (судья Сычевская С.Н.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2010 (судьи Фокина Е.А., Есипова О.И., Савицкая И.Г.) по делу N А21-977/2010,

установил:

Администрация муниципального образования “Черняховский муниципальный район“ (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (далее - управление,
УФАС) от 04.02.2010 по делу об административном правонарушении N АМЗ-32адм/2010, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 11.03.2010, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.07.2010, заявление администрации удовлетворено, оспариваемое постановление управления отменено в связи с малозначительностью вмененного правонарушения (статья 2.9 КоАП РФ). Суд ограничился устным замечанием, признав в действиях заявителя состав административного правонарушения и отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное толкование судами норм материального права - положений статей 22 и 25 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон), статей 1.2, 1.4, 2.9, части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам.

УФАС считает, что им правомерно установлен в действиях администрации состав вмененного административного правонарушения и указывает на негативные последствия в виде создания препятствий для реализации антимонопольным органом возложенных на него функций по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, в частности, на неисполнение управлением задания Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС) от 12.05.2009 N АЦ/13798. У судов отсутствовали основания для применения статьи 2.9 КоАП РФ (исходя из роли нарушителя в совершении данного административного правонарушения, значительности угрозы охраняемым правоотношениям, выразившейся в пренебрежительном отношении администрации к своим публично-правовым обязанностям).

Представители администрации и управления, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела видно и судами установлено, что 03.12.2009 УФАС во исполнение задания ФАС от 12.05.2009 N АЦ/13798, в целях соблюдения антимонопольного законодательства и определения состояния конкуренции на основании статьи 25 Закона направило во все муниципальные образования Калининградской области, в том числе и в администрацию, запрос о необходимости в срок не позднее 10.01.2009 предоставить следующие информацию и документы: о способе управления многоквартирными домами и о том, каким образом был осуществлен выбор управляющей организации по состоянию на последнюю дату второго полугодия 2009 года; в случаях если проводился конкурс по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, представить по каждому конкурсу: копию извещения о проведении конкурса, опубликованного в официальном печатном издании и в сети Интернет, с указанием даты и места публикации и адреса сайта (электронной страницы сайта) в сети Интернет; копию конкурсной документации, утвержденной организатором конкурса; копию протокола вскрытия конвертов, протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе и протокола конкурса.

Указанный запрос получен администрацией 04.12.2009, что подтверждается регистрацией данного документа в журнале входящей корреспонденции (вх. N 6233).

Непредставление запрошенной информации послужило основанием для составления управлением в отношении общества протокола об административном правонарушении от 21.01.2010 N АМЗ-32адм/2010 применительно к части 5 статьи 19.8 КоАП РФ (том дела I; листы 69 - 73).

В этом документе отражено несогласие присутствовавшего при совершении процессуального действия представителя общества с протоколом, поскольку в запросе управления от 03.12.2009 N 6213/02 не указано на администрацию как адресата (в адресатах написано “По списку“). Это утверждение соответствует копии запроса, имеющейся в материалах дела
(том дела I, лист 16).

Постановлением УФАС от 04.02.2010 администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ; ей назначено административное наказание в виде 300 000 руб. штрафа (том дела I; листы 7 - 12).

Не согласившись с данным постановлением, администрация обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции установил фактические обстоятельства дела, исследовал и оценил представленные участниками спора доказательства, установил в действиях администрации состав вмененного правонарушения и, посчитав, что допущенное правонарушение является малозначительным, применил статью 2.9 КоАП РФ и ограничился устным замечанием. Кроме того, суд первой инстанции отметил, что запрашиваемая УФАС информация и документы не относятся к полномочиям администрации.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции, указав, в частности, следующее.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ организация содержания муниципального жилищного фонда относится к вопросам местного значения поселения.

В целях разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями Правительством Калининградской области 14.08.2009 принято постановление N 476 “Об утверждении перечня муниципального имущества, передаваемого из муниципальной собственности муниципального образования “Черняховский муниципальный район“ в муниципальную собственность муниципальных образований “Черняховское городское поселение“, “Калужское сельское поселение“, “Каменское сельское поселение“, “Свободненское сельское поселение“.

28.08.2009 между муниципальным образованием “Черняховский муниципальный район“ и муниципальным образованием “Черняховское городское поселение“ подписан акт приема-передачи муниципального имущества, согласно которому муниципальное образование “Черняховский муниципальный район“ передало, а муниципальное образование “Черняховское городское поселение“ приняло жилой фонд города Черняховска.

Таким образом, как обоснованно отметил суд первой инстанции, администрация, получив запрос от 03.12.2009 о предоставлении документов по состоянию на последнюю дату второго полугодия 2009
года, должна была сообщить УФАС, что полученный запрос не может быть исполнен, поскольку запрашиваемая информация уже не относится к ее ведению.

Поскольку заявитель не исполнил запрос УФАС в установленный срок и не сообщил в антимонопольный орган о невозможности его исполнения, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

Вместе с тем апелляционная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции о наличии в данном случае правовых и фактических оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ в связи малозначительностью вмененного административного правонарушения. При этом суд принял во внимание то, что администрация, установив, что запрашиваемые УФАС документы не относятся к ее компетенции, направила данный запрос для исполнения в администрацию муниципального образования “Черняховское городское поселение“ и на дату рассмотрения дела об административном правонарушении запрашиваемая информация представлена в антимонопольный орган.

В материалах дела имеется соответствующий ответ администрации муниципального образования “Черняховское городское поселение“ от 13.01.2010 N 38, на запрос УФАС от 03.12.2009 N 6213/02 (том дела I, лист 18).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что суды с должной полнотой установили фактические обстоятельства дела, но неправильно применили положения Закона и правила статей 2.9 и 19.8 КоАП РФ.

В силу части 2 статьи 1 Закона его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Для реализации этих целей антимонопольный орган наделен рядом полномочий, в том числе полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводить проверку соблюдения
антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, иными субъектами права и получать от них необходимые документы и информацию (пункты 1 и 11 части 1 статьи 23 Закона).

Согласно части 1 статьи 25 Закона коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая служебную переписку в электронном виде.

В силу части 5 статьи 19.8 КоАП РФ объективную сторону административного правонарушения образуют непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 названной статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации). При этом административная санкция для юридических лиц установлена в виде наложения штрафа от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Вместе с тем юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях
или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В данном случае суды обоснованно констатировали, что круг вопросов, информацию по которым запросило УФАС, не относится к полномочиям администрации (в связи с их передачей администрации иного муниципального образования).

В то же время материалами дела не подтверждается и управлением не доказано, что администрация как надлежащий субъект запроса имела реальную возможность своевременно и самостоятельно представить запрашиваемую антимонопольным органом информацию и не принимала адекватных (разумных) мер к его исполнению.

Согласно оспариваемому постановлению УФАС в действиях общества выявлено виновное неисполнение требований части 1 статьи 25 Закона.

Однако часть 1 статьи 25 Закона прямо не предусматривает обязанность лица, получившего запрос антимонопольного органа, сообщать ему о невозможности исполнения запроса ввиду отсутствия у адресата запроса интересующих антимонопольный орган сведений. Напротив, Закон предусматривает, что определенный антимонопольным органом субъект запроса располагает той информацией, которая необходима для целей антимонопольного регулирования. При этом предполагается, что антимонопольный орган направляет соответствующий запрос тому лицу, которое действительно способно его исполнить ввиду наличия у него необходимых сведений и (или) документов. Выбор же антимонопольным органом адресата запроса не может рассматриваться как произвольный (случайный) или основанный на игнорировании открытой информации о тех или иных изменениях в статусе адресата.

Текст запроса УФАС от 03.12.2009 N 6213/02 не содержит ни требований, ни просьб относительно информирования администрацией о невозможности исполнения запроса в связи с теми или иными обстоятельствами (условиями).

Таким образом, с учетом представленных администрацией и управлением доказательств, следует признать, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган не доказал
наличие в действиях администрации состава вмененного правонарушения (часть 4 статьи 210 АПК РФ).

Кроме того, кассационная коллегия считает целесообразным отметить, что резолютивная часть решения суда от 11.03.2010 не отвечает официальному толкованию закона (пункт 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“).

Основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 11.03.2010 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2010 по делу N А21-977/2010 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области от 04.02.2010 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N АМЗ-32адм/2010, вынесенное в отношении Администрации муниципального образования “Черняховский муниципальный район“.

Председательствующий

И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи

Г.Е.БУРМАТОВА

И.С.ЛЮБЧЕНКО