Решения и определения судов

Постановление ФАС Поволжского округа от 11.02.2010 по делу N А12-11819/2009 Дело по заявлению о признании недействительным распоряжения Управления Роспотребнадзора о проведении внеплановой выездной проверки направлено на новое рассмотрение, в ходе которого суду необходимо установить, что являлось предметом и целью проведения проверки, выяснить необходимость согласования проведения проверки с органами прокуратуры и возможность нарушения при проведении проверки положений ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 11 февраля 2010 г. по делу N А12-11819/2009

(извлечение)

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2010 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области,

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 17.07.2009 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2009

по делу N А12-11819/2009

по заявлению индивидуального предпринимателя Ф.И.О. к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области, при участии в деле прокуратуры Волгоградской области, о признании
недействительным распоряжения от 01.06.2009 N 1728,

установил:

индивидуальный предприниматель Ф.И.О. (далее - предприниматель, ИП Чулкова Г.Б.) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным распоряжения от 01.06.2009 N 1728 Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (далее - Управление Роспотребнадзора, Управление) о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ИП Чулковой Г.Б.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 17.07.2009 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2009 решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление Роспотребнадзора просит состоявшиеся по делу судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судебными инстанциями норм материального права, на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и проверив, в соответствии с пунктом 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, пришла к выводу о необходимости отмены обжалуемых судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как следует из материалов дела, на основании заявления гражданки Васильковой Н.В. от 22.05.2009 о некачественном оказании сотрудниками ветеринарной клиники, принадлежащей ИП Чулковой Г.Б., ветеринарных услуг, повлекших смерть собаки, Управлением Роспотребнадзора вынесено распоряжение (приказ) от 01.06.2009 N 1729 о проведении в отношении ИП Чулковой Г.Б. внеплановой выездной проверки, назначенной по сроку ее проведения с 01.06.2009. по 29.06.2009.

ИП Чулкова Г.Б., считая, что указанное распоряжение вынесено с грубым нарушением федерального законодательства, обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании данного распоряжения недействительным. Заявленные требования были обусловлены тем, что
в нарушение норм Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ (далее - Закон N 294-ФЗ) оспариваемое распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки не было согласовано с органами прокуратуры.

В соответствии с частью 5 статьи 52 АПК РФ по заявлению Первого заместителя прокурора Волгоградской области в дело вступил прокурор, который в ходе рассмотрения спора по существу высказал мнение о том, что проверяемое судом на предмет законности распоряжение Управления Роспотребнадзора, исходя из содержания заявления гражданки Васильковой Н.В., послужившего основанием для проведения проверки, могло быть вынесено только после согласования вопроса с органом прокуратуры.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования и признавая оспариваемое распоряжение (приказ) Управления Роспотребнадзора не соответствующим статьям 10, 15 Закона N 294-ФЗ, исходил из того, что в рассматриваемом случае Управление Роспотребнадзора не обращалось в органы прокуратуры за согласованием о проведении в отношении ИП Чулковой Г.Б. внеплановой выездной проверки. Кроме того, из содержания оспариваемого распоряжения (пункт 8) суд усмотрел, что Управление Роспотребнадзора запросило у ИП Чулковой Г.Б. все документы, относящиеся к ее предпринимательской деятельности, что прямо противоречит положениям статьи 15 Закона N 294-ФЗ и породило для предпринимателя обязанность по сбору и подготовке для проверяющего органа бухгалтерской и иной документации, никоим образом не относящейся к обстоятельствам, подлежащим проверке.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции считает, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Порядок организации проверки, в том числе требования, предъявляемые к содержанию распоряжения о ее проведении содержатся в статье 14 Закона N 294-ФЗ,
согласно которой в распоряжении (приказе) о проведении проверки указываются, в том числе, цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю; перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; даты начала и окончания проведения проверки (часть 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ). Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ).

В целях реализации Закона N 294-ФЗ Министерство экономического развития Российской Федерации Приказом от 30.04.2009 N 141 утвердило типовую форму распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Распоряжение, издаваемое в соответствии с указанной типовой формой, предполагает необходимость заполнения свободных граф, либо выделения, подчеркивания заложенной в типовой форме информации применительно к конкретной проверке.

Оспариваемое распоряжение Управления Роспотребнадзора издано в соответствии с указанной типовой формой, содержащей в части указания цели проверки (пункт 4) - свободную графу для заполнения, в которой, помимо цели проверки, должна быть указана информация, приведенная в подстрочной части пункта 4 в зависимости от вида и основания ее проведения. В части указания предмета проверки (пункт 5) типовая форма соответствует части 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ и содержит полный перечень того, что может являться предметом
проверки, при этом предполагает необходимость отметить именно тот предмет, который соответствует проводимой проверке (“отметить нужное“).

Суды первой и апелляционной инстанций, рассматривая вопрос о том, что являлось целью и предметом проверки в соответствии с распоряжением Управления Роспотребнадзора от 01.06.2009 N 1728, не разграничили содержание конкретного распоряжения от типовой формы, в соответствии с которой оно издано.

В частности, апелляционный суд указывает, что из пункта 4 оспариваемого распоряжения следует, что проверка проводится с целью проверки фактов, в том числе, причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникновения угрозы причинения такого вреда.

Между тем, это не соответствует содержанию пункта 4 распоряжения, где в качестве цели проверки указана проверка фактов, изложенных в заявлении потребителя (от 22.05.2009 вх. N 6618) на оказание ветеринарных услуг; в качестве необходимой информации, касающейся цели проводимой проверки указано на заявление гражданина о факте нарушения его прав, предоставленных законодательством Российской Федерации о правах потребителей; в качестве задачи проверки указано на осуществление контроля и надзора за соблюдением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, установленных законодательством РФ в сфере защиты прав потребителей.

Устанавливая предмет проводимой проверки, апелляционный суд привел полное содержание пункта 5 без учета того, что в данном пункте в качестве предмета проверки выделена формулировка “соблюдение обязательных требований“.

Доводы Управления Роспотребнадзора о том, что проведение проверки в отношении предпринимателя Чулковой Г.Б. предполагалось провести исключительно с целью защиты прав потребителя, отклонен судами первой и апелляционной инстанций как не соответствующий фактическим обстоятельствам дела, содержанию оспариваемого распоряжения (в частности, пункту 5), а также тем полномочиям, которыми
наделена Федеральная служба Роспотребнадзора. При этом судами сделан вывод о том, что исходя из содержания заявления гражданки Васильковой Н.В. Управление Роспотребнадзора обязано было согласовать проведение внеплановой выездной проверки предпринимателя Чулковой Г.Б. с органами прокуратуры.

Вместе с тем, судами не указано, какие именно обстоятельства дела, а также какие сведения, содержащиеся в заявлении гражданки Васильковой Н.В. свидетельствовали о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникновения угрозы причинения такого вреда. Иными словами, о тех фактах, которые в силу части 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ требуют согласования проводимой проверки с органами прокуратуры.

Что касается причинения вреда животному (собаке), то проверка заявления Васильковой Н.В. в этой части не входила в компетенцию Управления Роспотребнадзора, который в силу предоставленных ему соответствующими Положениями полномочий призван осуществлять надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей.

Судами не исследован вопрос о наличии доказательств, свидетельствующих о том, что одной из целей осуществления проверки Управления Роспотребнадзора являлась проверка факта причинения вреда животным, не принят во внимание довод Управления о том, что для проверки указанного факта копия заявление Васильковой Н.В. была направлена в Управление Россельхознадзора по Воронежской и Волгоградской области.

Поскольку от выяснения вышеназванных обстоятельств зависело разрешение вопроса о том, являлись ли основанием проверки факты, указанные в подпунктах “а“ и “б“ пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ и, как следствие, требовалось ли согласование проведения проверки с органами прокуратуры, вывод судебных инстанций о нарушении оспариваемым распоряжением нормы части 5 статьи
10 Закона N 294-ФЗ следует признать преждевременным, основанным на неполном исследовании обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств.

Признавая оспариваемое распоряжение не соответствующим статье 15 Закона N 294-ФЗ, суды первой и апелляционной инстанций указали на то, что из пункта 8 распоряжения следует, что Управление Роспотребнадзора запросило все документы, относящиеся к предпринимательской деятельности проверяемого лица, что противоречит положениям названной статьи и породило для предпринимателя обязанность по сбору и подготовке для проверяющих сотрудников бухгалтерской и иной документации.

Между тем, пункт 8 распоряжения предусматривает мероприятия по контролю и не содержит требование о представлении предпринимателем каких-либо конкретных, тем более, бухгалтерских документов. Перечисленные в названном пункте документы, подлежащие рассмотрению в ходе проверки, носят общий характер (правоустанавливающие документы, порядок оформления договоров и оплаты услуг, документы на лекарственные препараты). Вывод суда первой инстанции о том, что данные документы никоим образом не относятся к обстоятельствам, подлежащим проверке, не обусловлен ссылками на то, в чем именно состоит противоречие между указанными документами и обстоятельствами, подлежащими проверке.

Кроме того, установление названных обстоятельств тесно связано с правильным определением задач, цели и предмета проведения проверки, то есть тех вопросов, которые, в силу вышеизложенного, необходимо установить суду при новом рассмотрении дела.

Таким образом, принимая во внимание то, что вывод судов о несоответствии оспариваемого распоряжения статьям 10, 15 Закона N 294-ФЗ основан на неполном исследовании обстоятельств, имеющих значение для дела и противоречит имеющимся в деле доказательствам, принятые по делу судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении суду необходимо исходя из содержания оспариваемого распоряжения установить, информация о какого рода фактах, перечисленных в пункте 2 части
2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ послужила основанием для вынесения распоряжения о проведении проверки, что являлось предметом и целью ее проведения, после чего ответить на вопрос, требовалось ли согласование ее проведения с органами прокуратуры и нарушена ли статья 15 Закона N 294-ФЗ указанием на документы, подлежащие рассмотрению в ходе проведения проверки.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 17.07.2009 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2009 по делу N А12-11819/2009 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.