Решения и постановления судов

Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2010 по делу N А81-2591/2010 По делу об отмене постановления о привлечении к ответственности по ч. 2 ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, выразившееся в несанкционированном перераспределении средств бюджета по статьям и подстатьям классификации операций сектора государственного управления.

ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 22 октября 2010 г. по делу N А81-2591/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2010 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 октября 2010 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Киричек Ю.Н.,

судей Рыжикова О.Ю., Кливера Е.П.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Михайловой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7181/2010) Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.07.2010 по делу N А81-2591/2010 (судья Кустов А.В.), принятое по заявлению Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) по Ямало-Ненецкому автономному округу к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе об оспаривании постановления о назначении административного наказания от 13.05.2010 N 30,

при участии в судебном заседании представителей:



от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) по Ямало-Ненецкому автономному округу - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее - ОПФР по Ямало-Ненецкому автономному округу, Отделение) обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе (далее - ТУ ФСФБН в ЯНАО, административный орган) об оспаривании постановления о назначении административного наказания от 13.05.2010 N 30.

Решением от 05.07.2010 по делу N А81-2591/2010 Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа удовлетворил требования Отделения.

Принимая решение, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности ТУ ФСФБН в ЯНАО наличия в действиях Отделения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с принятым судебным актом, ТУ ФСФБН в ЯНАО обратилось с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Отделением требований.

По мнению подателя апелляционной жалобы, анализ имеющихся в материалах дела доказательств, позволяет прийти к выводу о наличии в действиях ОПФР по Ямало-Ненецкому автономному округу состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку Отделением в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных Приказом Минфина России от 25.12.2008 N 145н, в июне 2009 года при предоплате 70% за приобретение (изготовление) почетных грамот и благодарностей допущено несанкционированное перераспределение средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации по статьям и подстатьям Классификации операций сектора государственного управления, что в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием средств.

Также административный орган отмечает, что изготовление почетных грамот, благодарственных писем не является расходами, необходимыми для оказания государственных (муниципальных) услуг, и относятся к расходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не связанных с приобретением услуг для оказания государственных и муниципальных услуг, то есть на статью 290 КОСГУ “Прочие расходы“.

Податель жалобы указывает на то, что Методическими рекомендациями, направленными для руководства Письмом Минфина от 21.07.2009 N 02-05-10/2931, разъяснено, что расходы на приобретение (изготовление) подарочной и сувенирной продукции, не предназначенной для дальнейшей перепродажи, в том числе почетных грамот, благодарственных писем и т.п., следует относить на статью 290 “Прочие расходы“ КОСГУ.



В письменном отзыве на апелляционную жалобу Отделение, заявленные в апелляционной жалобе требования отклонило по основаниям, изложенным в отзыве, просит решение арбитражного суда оставить без изменения как законное и обоснованное, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

До начала судебного заседания от Отделения поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое суд апелляционной инстанции счел необходимым удовлетворить.

Административный орган, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, ходатайств об отложении слушания по делу не заявил, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел жалобу в отсутствие представителя ответчика.

В порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение апелляционной жалобы проведено в отсутствие представителей сторон.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

В период с 18.01.2010 по 15.04.2010 ТУ ФСФБН в ЯНАО проведена проверка финансово-бюджетной деятельности Отделения, результаты которой зафиксированы в Акте проверки от 15.04.2010.

В ходе проверки выявлено нецелевое использование средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, которое, по мнению административного органа, выразилось в несанкционированном перераспределении операций сектора государственного управления в нарушение статей 38, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденной Приказом Минфина России от 25.12.2008 N 145н. Так, за счет средств подстатьи 226 (392 1001 001 55 00 270 226) “Прочие работы, услуги“ платежным поручением от 10.06.2009 N 592 по счету от 05.06.2009 N SP-01561 произведена оплата 70% за приобретение (изготовление) почетных грамот и благодарностей на сумму 5320 руб., оплата которых предусмотрена подстатьей 290 (392 100 100155 00 270 290) “Прочие расходы“.

Усмотрев в действиях Отделения состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ТУ ФСФБН в ЯНАО в отношении Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) по Ямало-Ненецкому автономному округу в присутствии его законного представителя (управляющей отделением Т.Ф. Колоколовой) составлен административный протокол N 43 от 05.05.2010 по части 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

13.05.2010 должностным лицом ТУ ФСФБН в ЯНАО вынесено постановление N 30, которым Отделение признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 руб. Вынесение постановления о назначении административного наказания также осуществлено в присутствии законного представителя заявителя.

Не согласившись с вынесенным постановлением, Отделение обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением об его отмене.

05.07.2010 Арбитражным судом Ямало-Ненецкого автономного округа принято обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от сорока до пятидесяти тысяч рублей.

Объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена указанной статьей, образуют действия государственных внебюджетных фондов по расходованию средств внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств.

Согласно части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из данной нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

Согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Частью 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации“.

В соответствии со статьями 17, 18 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации“ бюджет настоящего Фонда формируется также за счет федерального бюджета, а средства бюджета Фонда направляются, в том числе, на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации (включая содержание его центральных и территориальных органов).

Статьей 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 289 названного Кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Системный анализ смысла и содержания приведенных правовых норм указывает на то, что организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

Частью 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в число которых входит обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

В силу пункта 1 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ведущейся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином России.

Имеющиеся материалы дела свидетельствуют о том, что смета доходов и расходов на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности органа ПФР на 2009 год утверждена главным распорядителем бюджетных средств - Пенсионным фондом РФ 29.12.2008. Каких-либо возражений от ПФР на предмет неверного отражения расходов Отделением ПФР в проекте сметы расходов по статьям, подстатьям Классификации операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ) не поступило (л.д. 13 - 14).

Административным органом в ходе проверки выявлено, что за счет средств подстатьи 226 (392 1001 001 55 00 270 226) “Прочие работы, услуги“ платежным поручением от 10.06.2009 N 592 по счету от 05.05.2009 N SP-01561 произведена оплата 70% за приобретение (изготовление) почетных грамот и благодарностей на сумму 5320 руб.

Согласно Письму Росфиннадзора N 02-07-10/5856 от 18.12.2009, контролирующие органы не вправе квалифицировать осуществление кассовых расходов как нецелевое использование бюджетных средств в случае, если такие расходы отражены по кодам КОСГУ согласно бюджетной смете; государственным заданием на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам; методическим рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики; иным документами, являющимся правовым основанием получения бюджетных средств, хотя, по мнению проверяющих, они не соответствуют методологии применения КОСГУ или порядок их отражения по данным кодам в названных документах отсутствует.

Согласно пункту 1 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В силу статьи 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит Классификация операций сектора государственного управления.

Порядок применения названной КОСГУ исходя из пункта 4 статьи 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей КОСГУ.

В частности, Министерством финансов Российской Федерации устанавливаются перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи КОСГУ.

Порядок применения Классификации операций сектора государственного управления определен разделом V Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных Приказом Минфина России от 25.12.2008 N 145н, разработанных в соответствии с положениями главой 4 и статьи 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Указания).

В соответствии с положениями раздела V “Классификация операций сектора государственного управления“ Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных Приказом Минфина России от 25.12.2008 N 145н, по подстатье 226 “Прочие работы, услуги“ отражаются расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, не отнесенные на подстатьи 221 - 225, для государственных (муниципальных) нужд, в том числе на изготовление и (или) приобретение бланочной продукции (в том числе: бланков строгой отчетности, первичных учетных документов, регистров бюджетного учета, отчетности и пр.).

На подстатью 290 “Прочие расходы“ относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не связанные с оплатой труда, приобретением услуг для оказания государственных (муниципальных) услуг, обслуживанием государственных и муниципальных долговых обязательств, предоставлением за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации безвозмездных и безвозвратных трансфертов организациям, бюджетам, осуществлением социального обеспечения, в том числе на прочие расходы, не отнесенные к другим статьям.

Исходя из анализа Указаний и содержания подстатей 226 “Прочие работы, услуги“, 290 “Прочие расходы“, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Указания не содержат прямого ответа относительно квалификации расходов на приобретение (изготовление) почетных грамот и благодарностей.

Поскольку, исходя из конкретных обстоятельств спора невозможно с очевидностью установить на какую подстатью КОСГУ (226 “Прочие работы, услуги“ - по мнению заявителя, 290 “Прочие расходы“ - по мнению ответчика) подлежат отнесению спорные расходы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в данном случае имеют место неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, которые в свою очередь, в силу части 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, толкуются в пользу этого лица.

Имеющиеся материалы дела свидетельствуют о том, что 29.05.2009 ЗАО “СПЭЙБ“ и Отделением Пенсионного фонда РФ (государственное учреждение) по Ямало-Ненецкому автономному округу заключен договор на оказание полиграфических услуг N 70 (л.д. 61-63), предметом которого являлось оказание полиграфических услуг - изготовление почетных грамот и благодарностей, то есть фактически Отделением заказано изготовление бланочной продукции (бланки почетных грамот и благодарностей с логотипом Пенсионного фонда РФ).

В нарушение части 1 статьи 65, части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратное административным органом не доказано.

Исходя из установленных обстоятельств, суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод суда первой инстанции о недоказанности совершения Отделением административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не может явиться основанием для отмены или изменения обжалуемого ТУ ФСБФН в ЯНАО судебного акта довод подателя апелляционной жалобы о том, что Методическими рекомендациями, направленными для руководства Письмом Минфина от 21.07.2009 N 02-05-10/2931, разъяснено, что расходы на приобретение (изготовление) подарочной и сувенирной продукции, не предназначенной для дальнейшей перепродажи, в том числе почетных грамот, благодарственных писем и т.п., следует относить на статью 290 “Прочие расходы“ КОСГУ, поскольку данные Рекомендации были приняты Минфином РФ позже, чем Отделением была произведена оплата 70% за приобретение (изготовление) почетных грамот и благодарностей (платежное поручение от 10.06.2009).

Удовлетворив заявленные Отделением требования, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение. Нормы материального права применены Арбитражным судом Ямало-Ненецкого автономного округа правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учетом изложенного, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы административного органа не имеется.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.07.2010 по делу N А81-2591/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Ю.Н.КИРИЧЕК

Судьи

О.Ю.РЫЖИКОВ

Е.П.КЛИВЕР