Решения и определения судов

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2010 N 18АП-10086/2010 по делу N А34-3402/2009 По делу о признании недействительными решения и предписания о нарушении антимонопольного законодательства.

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 1 ноября 2010 г. N 18АП-10086/2010

Дело N А34-3402/2009

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Арямова А.А., судей Тимохина О.Б., Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем Курочкиной Е.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Кургана на решение Арбитражного суда Курганской области от 24.08.2010 по делу N А34-3402/2009 (судья Шестакова Л.П.), при участии: от Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - Баева А.Е. (доверенность N 05 от 11.01.2010),

установил:

администрация города Кургана (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - УФАС по
Курганской области, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 14.05.2009 по делу N 30 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное учреждение “Административно-техническая инспекция города Кургана“ (далее - МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“) и Курганская городская Дума.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 24.08.2010 (резолютивная часть решения объявлена 17.08.2010) в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Администрация просит решение арбитражного суда от 24.08.2010 отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель приводит следующие доводы: МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ в пределах своей компетенции, предоставленной ему в соответствии с требованиями закона, вправе осуществлять контроль в части надлежащего исполнения решений органов местного самоуправления; закрепление за МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ права осуществлять контроль за сохранностью жилищного фонда и его соответствием санитарно-техническим нормам и иным требованиям, закону не противоречит; также не нарушает требования закона наделение МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ правом осуществления контроля за исполнением Правил благоустройства, а также осуществления иных полномочий, поскольку наделение такими правами произведено в соответствии с муниципальными правовыми актами, обязательными для исполнения на территории Курганской области; оспоренными решением и предписанием на заявителя возложена обязанность внести изменения в п. 2.2.8 Устава МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ и п. п. 4, 6 Постановления N 1789 от 17.04.2007, которые не были предметом рассмотрения в антимонопольном органе; МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ не хозяйствующий субъект по смыслу ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон N 135-ФЗ), так как является некоммерческим учреждением, доходы
которого перечисляются в бюджет города; антимонопольным органом в 2006 году рассматривалось аналогичное дело, и по результатам рассмотрения нарушений выявлено не было; оспоренными ненормативными актами нарушено право Администрации на самостоятельное определение функций учреждения.

В судебном заседании представитель УФАС по Курганской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя антимонопольного органа, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что на основании поступившего из Прокуратуры Курганской области поручения УФАС по Курганской области проведен анализ нормативных правовых актов Курганской городской Думы и Администрации города Кургана по организации деятельности и наделению полномочиями МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“.

По итогам анализа приказами УФАС по Курганской области от 09.04.2009 NN 48 и 49 в отношении Курганской городской Думы и Администрации города Кургана возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства NN 29 и 30 соответственно, по признакам нарушения ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

При рассмотрении указанных дел антимонопольным органом установлено, что МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ является хозяйствующим субъектом по смыслу п. 5 ст. 4 Закона N 135-ФЗ в связи с осуществлением им приносящей доход хозяйственной деятельности, однако, в нарушение ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ
наделено актами Курганской городской Думы и Администрации города Кургана функциями и полномочиями органа местного самоуправления.

Принятым по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 30 решением УФАС по Курганской области от 14.05.2009 действия Администрации признаны нарушившими требования ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. В частности в решении указано, что МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ не является органом местного самоуправления, однако, наделена определенными функциями и полномочиями органов местного самоуправления. Не соответствующими закону в частности признаны положения: п. п. 2.1.2, 2.2.1, 2.2.2, 2.2.6, 2.2.7, 2.2.8, 2.2.9, 2.2.16 Устава МУ “Административно-техническая инспекция город Кургана“, утвержденного постановлением Администрации города Кургана от 21.04.2008 N 1927; п. 2 постановления Администрации города Кургана от 04.04.2006 N 1711 “О приемке завершенных работ по переустройству и (или) перепланировке нежилых (жилых) помещений, переводимых в жилые (нежилые) помещения“; п. 2 постановления Администрации города Кургана от 18.08.2005 N 2308 “О переустройстве и (или) перепланировке жилых помещений в городе Кургане“; п. 2 постановления Администрации города Кургана от 27.04.2007 N 1967 “О приемке завершенных работ по перепланировке и (или) переустройству нежилых помещений в г. Кургане“; п.п. 4, 6 постановления Администрации города Кургана от 17.04.2007 N 1789 “Об организации деятельности по эксплуатации платных ночных парковок на территории города Кургана“.

На противоречие требованиям ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ положений п. 2.2.8 Устава МУ “Административно-техническая инспекция город Кургана“ и п.п. 4, 6 постановления Администрации города Кургана от 17.04.2007 N 1789 “Об организации деятельности по эксплуатации платных ночных парковок на территории города Кургана“ прямо указано в тексте решения решением УФАС по Курганской области от 14.05.2009, в
связи с чем, содержащийся в апелляционной жалобе довод о нерассмотрении антимонопольным органом вопроса о законности этих положений следует признать противоречащим материалам дела.

Выданным по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 30 предписанием от 14.05.2009 Администрации предписано прекратить нарушения ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, а именно внести в указанные акты изменения, исключающие наделение МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ контролирующими, разрешительными функциями органов местного самоуправления (п. 1 предписания). О выполнении предписания предложено сообщить в срок до 25.06.2009.

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель оспорил их в полном объеме в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о законности и обоснованности оспоренных ненормативных актов.

Вывод суда первой инстанции является обоснованным.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения государственного органа, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица
надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Частью 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ установлено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено законом.

Для квалификации действий субъекта как совершенных с нарушением указанной нормы подлежит установлению факт наделения хозяйствующего субъекта функциями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

Статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Некоммерческие организации, включая бюджетные учреждения, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ осуществляется деятельность, приносящая ему доход.

Как указано в п. 5 ст. 4 Закона N 135-ФЗ, под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

По смыслу приведенной нормы некоммерческая организация, осуществляющая приносящую доход деятельность, признается хозяйствующим субъектом независимо от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

С учетом этих обстоятельств содержащийся в оспоренном решении вывод антимонопольного органа
о наличии в МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ признаков хозяйствующего субъекта по смыслу Закона N 135-ФЗ является обоснованным.

Аналогичная позиция в отношении МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ отражена в постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20.04.2010 и определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2010 N ВАС-8894/10, принятых по делу N А34-3442/2009, возбужденному по заявлению Курганской городской Думы о признании вынесенного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 29 Решения УФАС по Курганской области.

Указанные судебные акты в силу ч. 1 ст. 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются обязательными и подлежат учету при рассмотрении настоящего дела.

В этой связи подлежит отклонению как основанный на неверном толковании закона довод апелляционной жалобы об отсутствии у МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ признаков хозяйствующего субъекта по смыслу ст. 4 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии с пунктами 2.1.2, 2.2.1, 2.2.2, 2.2.6, 2.2.7, 2.2.8, 2.2.9 и 2.2.16 Устава МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“, утвержденного постановлением Администрации города Кургана от 21.04.2008 N 1927, в основные задачи учреждения включены: организация и осуществление контроля за деятельностью расположенных на территории города предприятий, учреждений и иных организаций в части своевременного и качественного выполнения решений органов местного самоуправления, правил и инструкций по внешнему благоустройству, содержанию территорий, объектов строительства и транспорта, предприятий торговли, общественного питания, бытового и коммунального обслуживания, мест массового отдыха граждан, действующих правил по строительству, реконструкции и ремонту подземных коммуникаций, дорог, инженерных сооружений и других объектов; осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилого фонда и придомовых территорий; осуществление контроля за техническим состоянием муниципального жилищного фонда и его инженерного оборудования, своевременным
выполнением работ по его содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами; осуществление контроля за соответствием фасадов жилых и административных зданий и их отдельных элементов предъявляемым к ним требованиям; осуществление контроля за осуществлением мероприятий по подготовке муниципального жилищного фонда к сезонной эксплуатации; осуществление контроля за соблюдением правил пользования муниципальными жилыми помещениями и придомовыми территориями, санитарным состоянием мест общего пользования, лестничных клеток, лифтов, придомовых территорий; осуществление контроля за соблюдением чистоты и порядка на территории г. Кургана, сроками производства работ и соответствием проекту организации строительства выполняемых работ по прокладке, переустройству и ремонту подземных коммуникаций, инженерных сооружений и других объектов; осуществление контроля за сроками восстановления нарушенного благоустройства городских территорий; осуществление контроля за выполнением заказчиками и подрядными организациями правил производства работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту подземных коммуникаций, дорог и других объектов, правил и инструкций по благоустройству и содержанию территорий; осуществление оформления разрешительной документации, заключения договоров и контроля за переводом жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые, за перепланировкой, переустройством, перепрофилированием и переспециализацией помещений, за эксплуатацией помещений в соответствии с целевым назначением; осуществление оформления разрешительной документации, заключение договоров и контроль за производством работ, связанных с разрытием и планировкой грунта, вскрытием и восстановлением дорожных покрытий при прокладке, переустройстве, ремонте подземных и наземных коммуникаций, включая устранение аварий на инженерных сетях и сооружениях с закрытием или ограничением движения транспорта и пешеходов или нарушением благоустройства; осуществление оформления разрешительной документации на размещение средств наружной рекламы и информации, заключение договоров на аренду муниципального рекламного места и контроль за размещением и устройством объектов наружной рекламы
и информации на территории города Кургана в соответствии с действующими правовыми актами; участие в приемке в эксплуатацию объектов нового строительства, объектов после реконструкции, перепланировки и капитального ремонта, выполненных работ по прокладке, переустройству и ремонту инженерных коммуникаций и восстановлению благоустройства; разработка проектов правовых актов по вопросам деятельности учреждения.

Пунктом 2 постановления Администрации города Кургана от 04.04.2006 N 1711 “О приемке завершенных работ по переустройству и (или) перепланировке нежилых (жилых) помещений, переводимых в жилые (нежилые) помещения“ МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ поручено: организовывать работу комиссии по приемке завершенных работ по переустройству и (или) перепланировке нежилых (жилых) помещений, переводимых в жилые (нежилые) с составлением акта; приемку завершенных работ по переустройству и (или) перепланировке нежилых помещений, переводимых в жилые, осуществлять в присутствии представителя организации по обслуживанию жилищного фонда; направлять акты о завершении работ по переустройству и (или) перепланировке помещения в организацию (орган) по учету объектов недвижимого имущества.

Пунктом 2 постановления Администрации города Кургана от 18.08.2005 N 2308 “О переустройстве и (или) перепланировке жилых помещений в городе Кургане“ МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ поручено: оформлять, регистрировать и выдавать (или направлять) заявителям решения о согласовании переустройства и (или) перепланировке жилых помещений на бланках Департамента развития городского хозяйства; организовывать приемку выполненных ремонтно-строительных работ по переустройству и (или) перепланировке жилого помещения с оформлением акта о завершении ремонтно-строительных работ по переустройству и (или) перепланировке жилого помещения; направлять акты о завершении ремонтно-строительных работ по переустройству и (или) перепланировке жилого помещения в организацию (орган) по учету объектов недвижимого имущества.

Пунктом 2 постановления Администрации города Кургана от 27.04.2007 N 1967 “О приемке завершенных работ по
перепланировке и (или) переустройству нежилых помещений в г. Кургане“ утвержден состав комиссии по приемке завершенных работ по перепланировке и (или) переустройству нежилых помещений, включая заместителя председателя комиссии - директора МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“.

Пунктами 4 и 6 постановления Администрации города Кургана от 17.04.2007 N 1789 “Об организации деятельности по эксплуатации платных ночных парковок на территории города Кургана“ МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ определено в качестве уполномоченной организации на заключение договоров на организацию и эксплуатацию платных ночных парковок на территории города Кургана, а также на него возложен контроль за выполнением этого постановления.

Между тем положениями п.п. 3, 6, 24, 25, 26.1 ч. 1 ст. 16, ч.ч. 1 и 2 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, ч. ч. 9, 12, 13, 17 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ “О рекламе“, ч.ч. 1, 2, 4, 5, 9 ст. 23, ч.ч. 1, 2, 5 ст. 26, ст.ст. 27, 28 Жилищного кодекса Российской Федерации, функции по организации строительства и содержания муниципального жилого фонда, организации благоустройства городского округа, оформлению разрешительной документации на размещение наружной рекламы, установку рекламных конструкций, распоряжению муниципальным имуществом, предназначенным для размещения наружной рекламы и установки рекламных конструкций, а также полномочия по согласованию перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

В силу ч. 2 ст. 125, ч. 2 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 3 ч. 1 ст. 16, ч.ч. 1, 2 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ распоряжение земельными участками, предназначенными для организации и эксплуатации платных ночных парковок на территории муниципального образования также отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

Учитывая, что МУ “Административно-техническая инспекция города Кургана“ обладает признаками хозяйствующего субъекта по смыслу, придаваемому этому понятию Законом N 135-ФЗ, и названными положениями актов Администрации это учреждение наделено контролирующими функциями в сферах, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления, такие положения принятых Администрацией актов обоснованно признаны антимонопольным органом противоречащими требованиям ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. Изложенные в апелляционной жалобе возражения в этой части подлежат отклонению как не основанные на законе.

Несостоятельной следует признать также ссылку заявителя на Решение УФАС по Курганской области от 23.08.2006 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 56-03, установившее факт неподтверждения в действиях Администрации нарушений антимонопольного законодательства, поскольку это решение отношения к принятию оспариваемых по настоящему делу ненормативных актов значения не имеет и вопрос о его законности при рассмотрении настоящего дела разрешению не подлежит.

При таких обстоятельствах оснований для признания недействительным решения и предписания управления от 14.05.2009 у суда первой инстанции не имелось.

Доводы апелляционной жалобы не нашли своего подтверждения в ходе судебного разбирательства. Основания для переоценки выводов суда первой инстанции отсутствуют.

Предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ безусловных оснований для отмены решения суда первой инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Курганской области от 24.08.2010 подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

постановил:

решение Арбитражного суда Курганской области от 24.08.2010 по делу N А34-3402/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Кургана - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайтах Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru либо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по адресу http://rad.arbitr.ru.

Председательствующий

судья

А.А.АРЯМОВ

Судьи:

О.Б.ТИМОХИН

В.Ю.КОСТИН