Решения и определения судов

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2010 N 18АП-9892/2010 по делу N А07-12281/2010 По делу о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания, которым заявитель привлечен к административной ответственности в соответствии со ст. 7.6 КоАП РФ, за самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий.

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 27 октября 2010 г. N 18АП-9892/2010

Дело N А07-12281/2010

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Арямова А.А., Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Курочкиной Е.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30 августа 2010 года по делу N А07-12281/2010 (судья Решетников С.А.), при участии: от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан - Латохина В.А. (доверенность б/н от 31.08.2010, паспорт),

установил:

общество с ограниченной ответственностью “Гидровец“ (далее - заявитель, ООО “Гидровец“,
общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 22.06.2010 N 02-02-14 Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, административный орган, управление, Росприроднадзор) о назначении административного наказания, которым заявитель привлечен к административной ответственности в соответствии со статьей 7.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс) в виде взыскания административного штрафа в размере 10000 руб.

Решением суда от 30 августа 2010 года (резолютивная часть решения объявлена 23 августа 2010 года) заявленные требования удовлетворены.

Административный орган не согласился с указанным решением и обжаловал его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование жалобы ссылается на то, что в действиях управления отсутствует нарушение пункта 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ (далее - Закон N 294-ФЗ). Не согласен с выводом суда о том, что в августе 2008 года Северо-Западным управлением Минэкологии Республики Башкортостан проведена проверка по тем же вопросам, что и Управлением, поскольку Минэкологии проводило проверку деятельности общества в части соблюдения законодательства о недрах, вопросы по использованию водных объектов проверке не подлежали, различными были и объекты проверок - к административной ответственности по статье 7.6 КоАП РФ общество не привлекалось.

Считает, что срок давности привлечения заявителя к административной ответственности не истек. В настоящем случае днем обнаружения длящегося правонарушения явилась дата составления протокола, а именно 10.06.2010, следовательно, с этой даты начал течь названный
срок.

ООО “Гидровец“ представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором сослалось на законность решения суда первой инстанции и указало на наличие существенных нарушений Закона N 294-ФЗ со стороны административного органа при проведении проверки. В нарушение частей 2, 8 статьи 9 Закона N 294-ФЗ отсутствуют основания проверки; в нарушение ч. 1 и 2 статьи 13 Закона N 294-ФЗ срок проверки составил 23 дня.

Стороны о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представитель заявителя не явился.

С учетом мнения представителя заинтересованного лица и в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена судом апелляционной инстанции без участия представителя ООО “Гидровец“.

Представитель административного органа в судебном заседании на доводах апелляционной жалобы настаивал.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя управления, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в период с 07.06.2010 по 29.06.2010 на основании приказа о проведении комплексной плановой выездной проверки от 31.05.2010 N 164-П проведена проверка общества на предмет соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды (т. 1, л.д. 12 - 14).

В ходе проверки установлено, что общество в 2008 - 2009 годах осуществляло пользование водным объектом р. Кама на Осиновском участке в целях добычи песчано-гравийного материала в отсутствие решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Согласно статистической отчетности “Сведения о состоянии и изменении запасов твердых полезных
ископаемых“ по форме N 5-ГР ООО “Гидровец“ в 2008 году было добыто песчано-гравийного материала 20 тыс. куб. м, в 2009 - 2,4 тыс. куб. м (т. 1, л.д. 15 - 17).

По результатам проверки составлен акт N 79 от 11.06.2010, в котором указаны выявленные нарушения, а также в разделах 2 и 3 акта отмечено, что на момент проверки эксплуатация, разработка Кирпичнозаводского и Осиновского участков в 2010 году не велась (т. 1, л.д. 24 - 31).

10.06.2010 административным органом в присутствии директора общества составлен протокол N 02-02/ПР-12 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.6 КоАП РФ. При составлении протокола представитель заявителя не отрицал отсутствия разрешения на право пользования водным объектом на Осиновском участке (т. 1, л.д. 18 - 20).

По итогам рассмотрения материалов проверки постановлением о назначении административного наказания от 22.06.2010 N 02-02-14 ООО “Гидровец“ привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.6 КоАП РФ, в виде наложения штрафа в сумме 10000 руб. (т. 1, л.д. 21 - 23).

Считая указанное постановление незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о его отмене.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводами о вынесении оспоренного постановления за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, а также допущении нарушений Закона N 294-ФЗ при проведении управлением проверки в отношении общества.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 4 статьи 210 АПК РФ, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с пунктом
14 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), под использованием водных объектов (водопользованием) понимается использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.

Согласно части 1 статьи 9 ВК РФ, физические лица, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены главой 3 этого Кодекса.

Как следует из части 2 статьи 11 ВК РФ водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование.

Предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование, содержание такого решения и порядок его принятия прописаны в ст. 21 - 23 ВК РФ.

При этом порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование утверждается Правительством Российской Федерации - постановление от 30.12.2006 N 844 (далее - Порядок).

Самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, либо водопользование с нарушением его условий, влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 7.6 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Из приведенной нормы права видно, что диспозиция ст. 7.6 Кодекса является сложносоставной и предусматривает несколько противоправных виновных действий (ч. 1 ст. 2.1 Кодекса), за каждое из которых предусмотрена административная ответственность:

- самовольное занятие водного объекта или его части;

- использование их без документов, на основании
которых возникает право пользования водным объектом или его частью;

- водопользование с нарушением его условий.

Из материалов дела об административном правонарушении (протокола, постановления) видно, что обществу инкриминировано именно использование без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью. А именно пользование водным объектом р. Кама на Осиновском участке в целях добычи песчано-гравийного материала (лицензия на право пользования недрами УФА 00335 ТЭ) в отсутствие разрешительного документа, дающего право на водопользование.

Доказательств наличия у ООО “Гидровец“ соответствующего разрешения, то есть правоустанавливающего документа на пользование водным объектом федерального значения - р. Кама, позволяющего на законных основаниях осуществлять лицензионную деятельность на Осиновском участке (в 15 км юго-западнее г. Нефтекамска в пределах водоохранной зоны р. Кама), в материалы дела не представлено.

Из приведенных норм права следует, что ООО “Гидровец“ допустило вмененное правонарушение, однако, привлечено Росприроднадзором к административной ответственности по ст. 7.6 КоАП РФ неправомерно.

Обществу вменено незаконное пользование водным объектом в 2008 - 2009 годах. При этом доказательств такой незаконной деятельности в 2010 году, в том числе на момент проведения проверки, составления протокола (10.06.2010), заинтересованным лицом не добыто, их отсутствие управлением не отрицается и отражено в акте проверки от 11.06.2010.

Учитывая тот факт, что статья 7.6 КоАП РФ включена в состав главы 7 Кодекса “Административные правонарушения в области охраны собственности“, то есть не регулирует деликты в области законодательства об охране окружающей среды (природоохранное законодательство), срок давности привлечения к таковой ответственности в силу ч. 1 ст. 4.5 Кодекса составляет два месяца.

Довод административного органа о длящемся характере установленного правонарушения несостоятелен.

В соответствии с пунктом 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 24.03.2005 N 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях“ срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Из материалов дела усматривается, что общество привлечено к административной ответственности именно за пользование водным объектом без разрешения, а не за отсутствие самого разрешения, что по делу не оспаривается, поэтому административному органу следовало надлежащим образом доказать именно факт водопользования в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.

Поскольку, как установило само управление,
использование водного объекта в 2010 году заявителем не велось, доказательств осуществления такого пользования на момент проведения проверки Росприроднадзором не добыто и в материалы дела не представлено, его осуществление обществом в 2008 - 2009 годах не может быть признано длящимся правонарушением, поскольку оно прекратилось заявителем самостоятельно к 2010 году.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, в силу п. 6 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса является одним из обстоятельств, при наличии которого производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

При этом на административном органе лежит обязанность выяснения обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ст. 26.1 КоАП РФ).

Двухмесячный срок давности привлечения к названной ответственности по состоянию на июнь 2010 года безусловно истек, на что правильно указал суд первой инстанции в своем решении.

Частями 1 и 2 ст. 26.2 Кодекса установлено, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Вместе с тем, не может быть принят в качестве допустимого доказательства по настоящему делу акт от 11.06.2010 N 79 проверки соблюдения природоохранного законодательства Российской Федерации, поскольку он датирован днем
позже протокола от 10.06.2010 N 02-02/Пр-12, в связи с чем, акт физически не мог быть положен в основу составления последнего.

Ссылка Росприроднадзора на дуалистическую сущность протокола об административном правонарушении (средство доказывания и средство фиксации правонарушения) в данной ситуации также не может быть принята, поскольку из содержания протокола от 10.06.2010 N 02-02/Пр-12 лишь следует, что ранее совершенное ООО “Гидровец“ правонарушение установлено посредством изучения статистических (отчетных) документов общества за 2008 - 2009 года (т. 1, л.д. 15 - 17). Факт выхода сотрудников управления на место совершения правонарушения (в 15 км юго-западнее г. Нефтекамска в пределах водоохранной зоны р. Кама) в день составления протокола, что указывало бы на непосредственное обнаружение и фиксацию протоколом события совершенного правонарушения, либо такой выход в период проверки с 07.06.2010, из текста протокола не усматривается, как не следует это из других документов по делу об административном правонарушении.

Не может считаться длящимся административное правонарушение, которое не совершается на день проверки и момент его окончания не охватывается сроком давности привлечения к административной ответственности.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года - это закреплено в части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ.

Данный закон различает федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль (ст. 2 Закона N 294-ФЗ).

Нормы этого закона не устанавливают требования о невозможности “параллельного“ проведения мероприятий по контролю государственными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации, входящими в понятие “государственный контроль (надзор)“ по схожим вопросам в рамках своей компетенции.

Апелляционный суд соглашается с позицией заинтересованного лица в той части, что река Кама является объектом федерального значения, в
связи с чем, подлежит федеральному государственному контролю (надзору) в сфере водопользования.

В связи с этим, указание суда на ответ от 02.07.2010 Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуры (т. 1, л.д. 37) о проверке в августе 2008 года ООО “Гидровец“ в части соблюдения законодательства о недрах и охраны окружающей среды Северо-западным управлением Министерства экологии Республики Башкортостан, а значит, на нарушение управлением периодичности проверки юридического лица, необоснованно.

Также принимается указание административного органа на то обстоятельство, что проверка Минэкологии РБ как региональным ведомством проводилась в августе 2008 года в отношении иных вопросов и объектов, до принятия в декабре 2008 года и вступления в законную силу Закона N 294-ФЗ.

Следовательно, с учетом внесения проверки ООО “Гидровец“ в план проверок на 2010 год под номером 44 и утверждения этого плана органами прокуратуры, вывод суда о нарушении Росприроднадзором положений ст. 20 Закона N 294-ФЗ является ошибочным, что не привело к принятию неправильного судебного акта.

Отклоняется и ссылка общества на нарушение управлением требований ч. 1 и 2 ст. 13 Закона N 294-ФЗ, поскольку доказательств этому не представлено, срок установлен в рабочих, а не календарных, днях.

При таких обстоятельствах жалоба удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 3 и 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30 августа 2010 года по делу N А07-12281/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайтах Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru либо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по адресу http://rad.arbitr.ru.

Председательствующий

О.Б.ТИМОХИН

Судьи

А.А.АРЯМОВ

В.Ю.КОСТИН