Решения и постановления судов

Решение суда ЕАО от 15.06.2010 N 3-16/2010 О признании недействующими части 2 статьи 10 и части 11 статьи 26 закона Еврейской автономной области от 24.11.2004 N 373-ОЗ “О бюджетном процессе“ в части слов “в порядке, установленном правительством области“.

СУД ЕВРЕЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 15 июня 2010 г. по делу N 3-16/2010

Суд Еврейской автономной области в составе:

председательствующего судьи Сенотрусовой И.В.

при секретаре Главинской А.В.

с участием прокурора Болгова Д.В.,

представителя Законодательного Собрания ЕАО Лашко Т.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 15 июня 2010 г. в г. Биробиджане гражданское дело по заявлению прокурора Еврейской автономной области о признании закона Еврейской автономной области “О бюджетном процессе“ противоречащим федеральному законодательству и недействующим в отдельной части,

установил:

прокурор Еврейской автономной области обратился в суд с заявлением о признании закона Еврейской автономной области “О бюджетном процессе“ недействующим в отдельной части, указывая на то, что отдельные положения оспариваемого закона противоречат федеральному законодательству.

Так, в соответствии с п. 6 ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания.

Бюджетный принцип прозрачности (открытости) в соответствии со ст. 36 Бюджетного кодекса РФ означает обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией).

В силу п. 1 ст. 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок рассмотрения проектов закона о бюджете субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

Пунктом 1 статьи 264.5 Бюджетного кодекса установление порядка представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа.



Порядок проведения публичных слушаний должен быть установлен органом, в компетенцию которого входит организация и проведение публичных слушаний, поскольку публичные слушания являются этапом бюджетного процесса на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов и отчетов об их исполнении законодательным органом. В данном случае это Законодательное Собрание Еврейской автономной области.

24.11.2004 Законодательным Собранием Еврейской автономной области принят закон области N 373-ОЗ “О бюджетном процессе“.

Закон опубликован в газете “Биробиджанер штерн“ 30.12.2004, который вступил в законную силу и в настоящее время действует в редакции закона области N 676-ОЗ от 27.01.2010.

Несмотря на внесенные изменения, отдельные нормы закона (ч. 2 ст. 10 и ч. 11 ст. 26) противоречат требованиям федерального законодательства Российской Федерации.

Так, согласно ч. 2 ст. 10 закона области “О бюджетном процессе“ по проекту закона об областном бюджете проводятся публичные слушания, которые проводятся в порядке, установленном правительством области.

Аналогичным образом ч. 11 ст. 26 закона области “О бюджетном процессе“ на правительство области возложены полномочия по установлению порядка проведения публичных слушаний по проекту закона об утверждении отчета об исполнении областного бюджета.

Несмотря на полномочия по самостоятельному регулированию вопросов проведения публичных слушаний, в нарушение указанных выше норм частью 2 статьи 10 и частью 11 статьи 26 закона области “О бюджетном процессе“ установление порядка проведения публичных слушаний по проектам закона об областном бюджете и закона об утверждении отчета об исполнении областного бюджета возложены на орган исполнительной власти области - правительство Еврейской автономной области.

Предоставление полномочий по нормативному регулированию вопросов проведения публичных слушаний, а равно их непосредственному проведению иным, нежели законодательным, органом противоречит действующему федеральному законодательству.

Таким образом, указанные положения закона ЕАО “О бюджетном процессе“ приняты с превышением полномочий, определенных бюджетным законодательством.

Применение оспариваемых положений закона области нарушает интересы Российской Федерации, поскольку вышеназванные нормы противоречат федеральному законодательству.

Просит признать часть 2 статьи 10 в части слов “в порядке, установленном правительством области“, часть 11 статьи 26 в части слов “в порядке, установленном правительством области“ закона области N 373-ОЗ от 24.11.2004 “О бюджетном процессе“ противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия.

В ходе подготовки к рассмотрению дела от Законодательного Собрания Еврейской автономной области поступило возражение на заявление прокурора. Возражение мотивировано тем, что в Бюджетном кодексе РФ указано только на то, что порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта Российской Федерации, должен предусматривать вступление в силу закона о бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверждение указанным законом показателей и характеристик (приложений) в соответствии со статьей 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Иных требований Бюджетный кодекс Российской Федерации не устанавливает.

Статья 36 Бюджетного кодекса РФ раскрывает принцип прозрачности бюджетной системы Российской Федерации.

Так, принцип прозрачности (открытости) означает обязательную публикацию в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении; полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов; доступность иных сведений о бюджетах; обязательную открытость для общества и средств массовой информации; стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Такое требование установлено в целях эффективного прохождения бюджетного процесса.



Законодательным Собранием области данный принцип соблюдается в полном объеме.

Так, законы об областном бюджете и об утверждении отчета об исполнении годового отчета публикуются в средствах массовой информации и размещаются в сети Интернет.

Кроме того, на заседании Законодательного Собрания области всегда присутствуют представители средств массовой информации, которые затем освещают ход обсуждения законопроектов. Заседания Законодательного Собрания области проходят открыто, и любой гражданин по его желанию и в соответствии с регламентом Законодательного Собрания области вправе присутствовать на нем.

Таким образом, не усматривается противоречие закона области статье 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Обязанность проводить публичные слушания по проекту бюджета и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта установлена ст. 26.13 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“, согласно которой по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания.

На какой из стадий бюджетного процесса проводить слушания, федеральный законодатель не устанавливает.

Учитывая порядок подготовки, внесения, принятия бюджета области, было принято решение проводить публичные слушания до внесения проектов законов в Законодательное Собрание области, что является наиболее целесообразным и дает возможность правительству области исправить недостатки законопроектов, выявленные в результате обсуждения на публичных слушаниях, до внесения их в Законодательное Собрание области.

Представитель прокурора Болгов Д.В. в судебном заседании доводы заявления поддержал по основаниям, указанным в заявлении, требования уточнил. Просил признать оспариваемые положения областного закона противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу. Суду пояснил, что нарушение федерального законодательства усматривается в делегировании законодательным органом установления порядка проведения публичных слушаний органу, не имеющему на это полномочий. Порядок проведения публичных слушаний должен устанавливаться законом ЕАО, а не постановлением правительства области.

Представитель Законодательного Собрания Еврейской автономной области Лашко Т.Р. в судебном заседании с заявлением прокурора не согласилась, доводы возражения на заявление поддержала в полном объеме. Суду пояснила, что согласно действующему законодательству субъект РФ самостоятельно регулирует определение порядка проведения публичных слушаний. В связи с чем был принят закон ЕАО от 24.11.2004 N 373-ОЗ “О бюджетном процессе“, которым правительству области предоставлено право установить порядок проведения публичных слушаний. Вместе с тем если требование прокурора будет удовлетворено, то норма закона области будет изменена, что недопустимо.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 10 закона Еврейской автономной области от 24.11.2004 N 373-ОЗ “О бюджетном процессе“ по проекту закона об областном бюджете проводятся публичные слушания в порядке, установленном правительством области.

В соответствии с частью 11 статьи 26 указанного закона области по проекту закона об утверждении отчета об исполнении областного бюджета проводятся публичные слушания в порядке, установленном правительством области.

Как следует из п. 6 ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“, по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания.

Статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип прозрачности (открытости), предусматривающий обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией).

В силу п. 1 ст. 187 Бюджетного кодекса РФ порядок рассмотрения проектов закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

Пунктом 1 статьи 264.5 Бюджетного кодекса РФ установление порядка представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета устанавливается соответствующим законодательным (представительным) органом.

В статье 154 указанного кодекса предусмотрено, что к полномочиям исполнительных органов государственной власти относится обеспечение составления проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов.

Согласно ст. 172 Бюджетного кодекса РФ в целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов соответствующие финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от их финансовых органов, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

В ст. 169 указанного кодекса предусмотрено, что проект бюджета субъекта РФ составляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов РФ.

Из анализа приведенных выше норм следует, что рассмотрение проектов закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также установление порядка представления, рассмотрения и утверждения годового отчета отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. В результате чего оспариваемыми положениями закона области утвержден порядок проведения публичных слушаний по проекту закона об областном бюджете ЕАО на очередной финансовый год и плановый период и по проекту отчета об исполнении областного бюджета за отчетный период с превышением полномочий, определенных бюджетным законодательством.

Данный вывод суда обусловлен обеспечением законодателем принципа прозрачности (открытости) работы по проекту бюджета посредством проведения публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации путем внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти на стадии их рассмотрения.

Таким образом, рассмотрение проектов закона о бюджете субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также установление порядка представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа и не может регулироваться актом, принятым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Этапы бюджетного процесса согласно федеральному законодательству определяются законом субъекта РФ и четко регламентированы, поскольку публичные слушания проводятся по уже составленному исполнительным органом государственной власти и внесенному в законодательный (представительный) орган проекту закона о бюджете на стадии рассмотрения и утверждения бюджета, порядок осуществления которой устанавливается законом субъекта РФ.

По приведенным выше мотивам суд находит требование прокурора Еврейской автономной области обоснованным и подлежащим удовлетворению, а доводы представителя Законодательного Собрания Еврейской автономной области - несостоятельными.

Вместе с тем суд не может согласиться с доводом представителя заинтересованного лица об изменении судом нормы закона области, что недопустимо. Удовлетворяя требования прокурора, суд признал оспариваемую часть нормы закона области недействительной, не изменяя ее, поскольку в компетенцию суда устанавливать соответствующую федеральному законодательству норму закона не входит.

При таких обстоятельствах суд считает необходимым признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу части 2 статьи 10 в части слов “в порядке, установленном правительством области“ и части 11 статьи 26 в части слов “в порядке, установленном правительством области“ закона ЕАО от 24.11.2004 N 373-ОЗ “О бюджетном процессе“ ввиду противоречия федеральному законодательству.

В соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 настоящего кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного акта или его части, а также других нормативных актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Учитывая указанную норму закона, суд считает необходимым в течение месяца после вступления решения в законную силу опубликовать в печатном издании “Биробиджанер штерн“ сообщение о принятом решении суда.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ суд

решил:

заявление прокурора Еврейской автономной области о признании закона Еврейской автономной области “О бюджетном процессе“ противоречащим федеральному законодательству и недействующим в отдельной части удовлетворить.

Признать часть 2 статьи 10 в части слов “в порядке, установленном правительством области“ и часть 11 статьи 26 в части слов “в порядке, установленном правительством области“ закона Еврейской автономной области от 24.11.2004 N 373-ОЗ “О бюджетном процессе“ противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу.

Сообщение о решении суда опубликовать в печатном издании “Биробиджанер штерн“ в течение месяца после вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана кассационная жалоба, принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней с момента составления мотивированного решения через суд Еврейской автономной области.

Судья

И.В.СЕНОТРУСОВА