Решения и определения судов

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19.08.2010 по делу N А74-2017/2010 По делу об отмене постановления о привлечении к ответственности по ч. 4 ст. 19.8 КоАП РФ за непредставление антимонопольному органу уведомления о заключении соглашения с муниципальным органом исполнительной власти.

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 19 августа 2010 г. по делу N А74-2017/2010

Резолютивная часть постановления объявлена “12“ августа 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен “19“ августа 2010 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бычковой О.И.,

судей: Дунаевой Л.А., Колесниковой Г.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Плинокосовой М.А.,

при участии:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия на решение Арбитражного суда Республики Хакасия - Широковой О.В., по доверенности от 11.01.2010 N 05-15,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от “10“ июня 2010 года по делу N А74-2017/2010, принятое судьей Хабибулиной Ю.В.,

установил:

акционерный коммерческий банк “Хакасский республиканский
банк - Банк Хакасии“ обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия о признании незаконным и отмене полностью постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 17-Т-10-АП от 22 апреля 2010 года.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 10 июня 2010 года заявление удовлетворено.

Не согласившись с данным судебным актом, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт на том основании, что суд первой инстанции пришел к необоснованному выводу о том, что совершенное банком правонарушение является малозначительным.

Представитель административного органа в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Акционерный коммерческий банк “Хакасский республиканский банк - Банк Хакасии“ считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, считает совершенное правонарушение малозначительным, указывает, что в рассматриваемом случае отсутствует объект посягательства, поскольку бездействие банка не повлияло на монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию.

Акционерный коммерческий банк “Хакасский республиканский банк - Банк Хакасии“, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей в судебное заседание не направил, представил заявление о рассмотрении дела в свое отсутствие.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие заявителя.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв с 11-00 часов 5 августа до 10-15 часов 12 августа 2010 года.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации.

Исследовав представленные доказательства, заслушав доводы
административного органа, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора.

Управлением на основании информации, полученной из Министерства финансов Республики Хакасия установлено, что в рамках реализации Постановления Правительства Республики Хакасия от 23.09.2009 N 417 “О предоставлении субсидий юридическим лицам и компенсаций населению на возмещение части затрат на уплату процентов по ипотечным кредитам коммерческих банков“ Правительством Республики Хакасия с Банком заключено соглашение от 16.11.2009 N 73-д.

Поскольку в нарушение частей 9, 12 статьи 35 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ Банк не направил в адрес антимонопольного органа уведомление о заключении соглашения от 16.11.2009 N 73-д, Управление в отношении банка составило протокол об административном правонарушении от 23.03.2010 N 17-Т-10-АП.

22.04.2010 Управлением вынесено постановление о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 17-Т-10-АП в виде наложения штрафа в сумме 170 000 рублей на основании части 4 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что послужило поводом для обращения Банка в арбитражный суд с заявлением.

Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности,
возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Постановление от 22.04.2010 N 17-Т-10-АП о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении вынесено в пределах сроков, установленных статей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд первой инстанции на основании статей 28.3, 23.48 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 15.12.2006 N 324, Перечня должностных лиц территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2004 N 180, пришел к правильному выводу о том, что протокол об административном правонарушении составлен, а постановление о назначении административного наказания вынесено уполномоченными должностными лицами.

Процедура привлечения общества к административной ответственности Управлением соблюдена, права Банка обеспечены, антимонопольным органом не нарушены.

Суд апелляционной инстанции считает, что административный орган доказал состав вменяемого Банку административного правонарушения.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или
законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с частью 9 статьи 35 Закона о защите конкуренции финансовые организации обязаны направлять в антимонопольный орган уведомления обо всех соглашениях, достигнутых в письменной форме между ними или ними и федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, за исключением:

1) соглашений между финансовыми организациями, если стоимость активов каждой из них по бухгалтерскому балансу по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате достижения соглашения, не превышает величину, установленную Правительством Российской Федерации;

2) соглашений между финансовыми организациями, которые не связаны с оказанием финансовых услуг третьим лицам;

3) соглашений, являющихся договорами об оказании финансовых услуг, а также соглашений, достижение которых предусмотрено договорами об оказании финансовых услуг;

4) соглашений, являющихся договорами, заключаемыми финансовыми организациями в процессе обычной хозяйственной деятельности;

5) соглашений о расторжении ранее достигнутых соглашений;

6) соглашений об изменении ранее достигнутых соглашений, не предусматривающих изменение существенных условий ранее достигнутых соглашений;

7) соглашений, являющихся предварительными договорами.

Частью 12 статьи 35 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что обязанность уведомить федеральный антимонопольный орган о достижении соглашения в письменной форме исполняется лицом, достигшим соглашения, в течение пятнадцати дней с даты его достижения.

Непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган уведомлений, предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, представление уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушение установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации порядка и сроков подачи уведомлений влечет административную ответственность, предусмотренную частью 4 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из материалов дела, 29.01.2010 Банк в лице Председателя Правления Пфау Е.В. заключил с Правительством Республики Хакасия в
лице Председателя Правительства Республики Хакасия Зимина В.М., с Минфином Хакасии в лице Министра финансов Лапшина Ю.А., открытым акционерным обществом “Ипотечное агентство жилищного строительства Республики Хакасия“ соглашение от 16.11.2009 N 73-д о компенсации части затрат на уплату процентов по ипотечным кредитам кредитных организаций, привлекаемым гражданами для приобретения и строительства жилья в целях улучшения жилищных условий.

Данное соглашение соответствует признакам, изложенным в статье 35 Закона о защите конкуренции, следовательно, уведомление о его заключении подлежало направлению в антимонопольный орган не позднее 02.12.2009.

Факт неисполнения банком в установленный законом срок обязанности по уведомлению антимонопольного органа о достижении соглашения подтвержден материалами дела (протоколом N 17-Т-10-АП об административном правонарушении от 23.03.2010, постановлением о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 17-Т-10-АП от 22.04.2010).

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы банка об отсутствии в данном случае объекта посягательства, как необоснованные, поскольку непосредственным объектом посягательства вменяемого состава административного правонарушения выступают общественные отношения в сфере осуществления государственного контроля за соглашениями, ограничивающими или способными ограничить конкуренцию хозяйствующих субъектов. Следовательно, доводы банка о заключении соглашения от 16.11.2009 N 73-д по итогам конкурса не имеют правового значения.

При изложенных обстоятельствах, административный орган доказал наличие в бездействии банка объективной стороны вменяемого состава административного правонарушения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение
которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пунктом 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По смыслу приведенных норм, с учетом предусмотренных статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации характеристик предпринимательской деятельности (осуществляется на свой риск), отсутствие вины юридического лица, предполагает объективную невозможность соблюдения установленных правил, необходимость принятия мер, от юридического лица не зависящих.

Банком не представлено пояснений и доказательств, подтверждающих своевременное принятие им необходимых мер по соблюдению вышеуказанных требований законодательства или объективную невозможность по принятию таких мер.

Следовательно, вина банка в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административным органом установлена и доказана.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о доказанности антимонопольным органом состава вмененного заявителю административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является правильным.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции не соглашается с выводами суда первой инстанции о квалификации совершенного Банком правонарушения в качестве малозначительного.

Статьей 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлены общие правила назначения
административного наказания, согласно которым административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с Кодексом.

При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Банку назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере, предусмотренном санкцией части 4 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - 170 000 рублей, с учетом отягчающих обстоятельств.

Согласно статье 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“ при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях учитываются при назначении административного наказания.

В соответствии с пунктом 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации “О внесении дополнений в некоторые Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях“ квалификация правонарушения как малозначительного
может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“ указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Таким образом, малозначительность может иметь место только в исключительных случаях, устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Критериями для определения малозначительности правонарушения являются объект противоправного посягательства, степень выраженности признаков объективной стороны правонарушения, характер совершенных действий и другие обстоятельства, характеризующие противоправность деяния. Также необходимо учитывать отсутствие существенной угрозы или существенного нарушения охраняемых правоотношений.

Судом первой инстанции в качестве обстоятельств, свидетельствующих о наличии малозначительности учтено отсутствие существенной угрозы либо причинение банком вреда охраняемым законам интересам, принцип соразмерности и справедливости при назначении наказания. Кроме того, суд первой инстанции принял во внимание внесение поправок в антимонопольное законодательство, касающиеся отмены подачи уведомлений о заключенных соглашениях.

Апелляционный суд не соглашается с такой оценкой обстоятельств, считает, что судом первой инстанции неправильно оценены обстоятельства по делу, в частности, свидетельствующие о характере совершенного правонарушения.

Объективная сторона вменяемого банку правонарушения выразилась в несвоевременном представлении в Управление уведомления о заключении между Правительством Республики Хакасия и Банком соглашения от 16.11.2009 N 73-д.

Суд первой инстанции, проанализировав названное соглашение, пришел к выводу о том, что допущенная банком просрочка не создала существенной угрозы охраняемым
общественным отношениям в силу специфики заключенного соглашения, нарушение не причинило и не могло причинить вреда охраняемым законом интересам граждан, общества и государства, действия Банка не повлекли и не могли повлечь негативных социальных или экономических последствий и не представляли общественной опасности.

Однако судом не учтено, что объектом посягательства в данном случае, как изложено выше, явились общественные отношения в сфере осуществления государственного контроля за соглашениями, ограничивающими или способными ограничить конкуренцию хозяйствующих субъектов. Несвоевременное представление банком уведомления, необходимого для реализации Управлением специальных полномочий, препятствует эффективному осуществлению антимонопольным органом полномочий по контролю за экономической концентрацией на товарном рынке и представляет собой существенную угрозу правоохраняемым интересам в сфере антимонопольного регулирования.

Более того, поскольку состав вменяемого банку правонарушения по способу конструирования объективной стороны является формальным, то есть для квалификации правонарушения не требуется наступление последствий и наличие причинно-следственной связи, то существенная угроза охраняемым общественным отношениям по указанному правонарушению заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

Судом апелляционной инстанции установлено, что постановлением от 15.03.2010 прекращено производство по делу об административном правонарушении N 3-Т-10-АП, возбужденному в отношении Банка на основании части 4 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за несвоевременное представление уведомления о соглашении с Комитетом по развитию предпринимательства и рыночной инфраструктуры при Правительстве Республики Хакасия, направленного на реализацию поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства от 01.09.2009.

Следовательно, действия банка по несоблюдению вышеприведенных требований законодательства носят систематический характер, что свидетельствует о пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, а значит, и о существенной угрозе совершенного банком правонарушения.

Как следует из материалов дела, обязанность по представлению соответствующего уведомления в силу статьи 35 Закона о защите конкуренции должна быть исполнена банком не позднее 02.12.2009. Уведомление о заключении соглашения от 16.11.2009 N 73-д направлено в адрес антимонопольного органа 21.04.2010, срок нарушен более чем на 4 месяца.

Определяя характер совершенного правонарушения, суд апелляционной инстанции учитывает не только значительный период нарушения установленного срока, который составил более чем 4 месяца, но и также, то обстоятельство, что о допущенном нарушении банку стало известно 09.03.2010, после получения уведомления от 03.03.2010 N 05-638.

Таким образом, банк, зная о допущенном нарушении, в течение более чем месяца указанное нарушение не устранял, что, по мнению суда апелляционной инстанции, характеризует допущенное нарушение как грубое, свидетельствующие о пренебрежительном отношении к публично-правовой обязанности.

Также при оценке обстоятельств, характеризующих противоправность деяния, суд апелляционной инстанции принимает во внимание вышеустановленное обстоятельство неоднократного нарушения Банком требований антимонопольного законодательства, свидетельствующее о наличии определенных дезорганизационных последствий для государственного контроля.

Доводы заявителя о том, что нарушенная банком обязанность предположительно может быть исключена из состава норм Закона о защите конкуренции, необоснованно учтены судом первой инстанции при оценке совершенного правонарушения в качестве малозначительного, поскольку банк привлечен к административной ответственности на основании норм, действующих во время совершения правонарушения, что соответствует принципам законодательства об административных правонарушениях, определенных в статье 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом указанные поправки об исключении части 10 - 12 статьи 35 Закона о защите конкуренции в настоящий момент не приняты в установленном порядке и не имеют силу закона.

Выводы суда первой инстанции со ссылкой на принципы соразмерности и справедливости при назначении наказания также являются необоснованными и не влияют на оценку правонарушения в качестве малозначительного.

Из апелляционной жалобы административного органа следует, что ранее за несвоевременное представление уведомления о соглашении с Комитетом по развитию предпринимательства и рыночной инфраструктуры при Правительстве Республике Хакасия, направленного на реализацию поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства от 01.09.2009 должностным лицом Хакасского УФАС России Широковой О.В. 15 марта 2010 года рассмотрено дело об административном правонарушении в отношении юридического лица - АКБ “Хакасский республиканский банк - Банк Хакасии“.

В связи с представлением уведомления, хотя и с нарушением срока, производство по делу N 3-Т-10-АП об административном правонарушении, возбужденного в отношении юридического лица - АКБ “Хакасский республиканский банк - Банк Хакасии“ (ОАО), прекращено и объявлено устное замечание в связи с малозначительностью административного правонарушения. Данное дело не является привлечением к административной ответственности Банка Хакасии, но обстоятельствами дела установлено и не оспорено, что произошло административное правонарушение по части 4 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части нарушения сроков представления уведомления.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания совершенного обществом правонарушения в качестве малозначительного.

Административный орган правомерно привлек банк к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде взыскания штрафа в размере 150 000 рублей.

В части наложения штрафа сверх минимального размера на 20000 рублей административным органом допущена ошибка в оценке отягчающих обстоятельств.

Исходя из статьи 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях квалифицирующих признаков обстоятельств, отягчающих административную ответственность, в настоящем деле не имеется.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит изменению, как принятое с нарушением норм материального права.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от “10“ июня 2010 года по делу N А74-2017/2010 изменить. Резолютивную часть решения суда первой инстанции изложить в следующей редакции:

признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 22 апреля 2010 о назначении административного наказания N 17-Т-10-АП в части назначения наказания в виде штрафа в размере 20000 рублей.

В остальной части в удовлетворении требования о признании незаконным постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 22.04.2010 отказать.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

О.И.БЫЧКОВА

Судьи:

Л.А.ДУНАЕВА

Г.А.КОЛЕСНИКОВА